– часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, за исключением драгоценных металлов и камней, в пределах 10 % в среднем по субъекту РФ. Продолжается практика изменений нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в местные бюджеты не в пользу последних: согласно Закону «О федеральном бюджете на 2004 год» доходы от данного налога зачисляются в федеральный бюджет в размере 100 %, что противоречит Закону «О финансовых основах…»;
– часть акцизов на спирт, винно-водочные изделия в пределах не менее 5 %;
– часть акцизов на некоторые подакцизные товары в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ.
Недостатком подобной системы расщепления налогов является то, что регулирующие источники доходов сначала зачисляются в вышестоящие бюджеты, а потом в определенных пропорциях распределяются между нижестоящими. При этом нередко наблюдается наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов бюджетов муниципальных образований, что выражается в необъективном установлении величины нормативов отчислений и выборе их состава.
Для того, чтобы ликвидировать указанную проблему, необходимо принять на федеральном уровне закон о государственных минимальных социальных стандартах, который бы установил объективную, научно обоснованную систему показателей и порядок расчета бюджетного минимума муниципального образования.
Еще одной проблемой является то, что БК РФ не устанавливает запрета для органов государственной власти на пересмотр нормативов отчислений. В этих условиях органы местного самоуправления лишены возможности планировать свою политику по решению вопросов местного значения даже в краткосрочной перспективе. Поэтому требуется более детально регламентировать установленный ст. 48 БК РФ принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам. Ведь на практике нередко возникают ситуации, когда увеличение нормативов по одним налогам (как правило, акцизам) компенсируется их снижением по другим (налог на доходы с физических лиц, НДС, налог на прибыль), что приводит к сокращению регулирующих доходов в местные бюджеты .
Проблема самостоятельности муниципальных бюджетов обостряется еще и тем, что ст. 39 БК РФ предусматривает в доходах местного бюджета наличие частично централизованных доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий и безвозмездные перечисления. Причем на данные действия не требуется согласие муниципалитетов, и в этом состоит грубейшее нарушение ст. 132 Конституции РФ. Подобное противоречие устраняется, если централизация доходов местных бюджетов происходит с их согласия и подкреплено договором (в сложившейся политической ситуации заключение подобных соглашений вряд ли возможно). Представляется верным мнение О. А. Салова о том, что нормативы централизации названных средств в отношении местных бюджетов не должны устанавливаться на уровне субъекта РФ. Субъект РФ может их лишь утверждать в качестве результата двухстороннего согласования с муниципальным образованием .
Помимо названных источников доходов следует обратить внимание на такой источник пополнения местного бюджета, как финансовая помощь, цель предоставления которой обозначена в ст. 135 БК РФ – выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета нижестоящего уровня с учетом объема выплат на душу населения. Она существует в различных формах: дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки, взаимных расчетов. Эти формы наряду с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются составными элементами механизма бюджетного выравнивания.
Статья 6 БК РФ дотациями называет бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов в случае недостаточности доходов минимального местного бюджета. Дотации имеют огромное значение в доходах местных бюджетов: уровень дотационности у небольших муниципальных образований доходит до 90 %. За счет вклада мегаполисов общий уровень дотационности снижается, но в то же время у крупных городов пропадает стимул к развитию .
К другому виду инструментов бюджетного регулирования Закон о финансовых основах относит средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, которые формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Статья 9 Закона о финансовых основах вводит своеобразную гарантию для муниципалитетов: фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год субъектами РФ нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. Система финансовой помощи местным бюджетам должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, предоставление доступа гражданам к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения рациональной налогово-бюджетной политики на уровне муниципалитета, развития налогового потенциала, повышения эффективности бюджетных расходов.
Следующей формой финансовой помощи местным бюджетам являются субвенции – бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов. На практике субвенции из региональных бюджетов перечисляются для исполнения федеральных законов и на финансирование полномочий, переданных на местный уровень государственными органами, но в большинстве случаев определение конкретных размеров помощи идет либо на основании критерия муниципальных расходов, либо путем «политического согласования» с региональными властями, вместо распределения на основе объективных социально-экономических показателей. Существует мнение, что можно отказаться не только от субвенций и дотаций, но и «от распределения средств через фонд финансовой поддержки территорий, а основной упор в бюджетной политике сделать на четкое распределение налоговых поступлений в соответствии с социальными стандартами для населения и приоритетное финансирование целевых программ, исходя из прогнозов развития муниципального образования» . Данное предложение весьма оправданно, но на практике невыполнимо, поскольку нет нормативной основы и реальных механизмов для воплощения в жизнь.
Кроме того, в качестве финансовой помощи могут быть предоставлены субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ), в то же время Закон о финансовых основах «умалчивает» о таком виде финансовой помощи, не указывая субсидии как средства бюджетного регулирования.
К формам финансовой поддержки также относят средства по взаимным расчетам – это суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями доходов и расходов местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов. Взаимные расчеты представляют собой потоки от вышестоящего бюджета нижестоящим. По данной статье проходят расходы, связанные с содержанием ЖКХ, социальной сферы, списываются долги по бюджетным ссудам, предоставляемым для покрытия кассовых разрывов .
Таким образом, финансовая помощь, являясь одним из основных доходообразующих источников муниципалитетов, фактически превращает самостоятельные, согласно ст. 131, 132 Конституции РФ, муниципальные образования в органы, финансово зависимые от субъектов РФ.
Анализ действующих законодательных и нормативных актов в области бюджетного и налогового законодательства показывает, что сегодня местное самоуправление не имеет прочной финансовой основы, т. к. зависимость от внешних поступлений с каждым годом увеличивается. Централизация во многих субъектах РФ слишком высока, что ставит местные органы власти в полную финансовую зависимость от региональных властей. Эта зависимость усиливается тем, что основная часть налоговых поступлений формируется за счет установления субъектами РФ нормативов отчислений от федеральных и в некоторых случаях от региональных налогов. Подобная тенденция является негативной еще и потому, что усугубляется нечетко разработанной системой финансовой помощи и многочисленными пробелами законодательства. Сегодня финансовая основа местного самоуправления напоминает систему продразверстки : государство оставляет муниципалитетам на пропитание, а остальное изымает. Для того, чтобы дать стимул к развитию местных бюджетов, надо всего лишь «вспомнить» исторический опыт и вернуться к системе продналога, установив в законодательстве четкие нормативы: сколько муниципальное образование должно отдавать государству, а остальные суммы, заработанные муниципалитетами, отдавать на их развитие.
Кроме того, из действующих нормативных актов следует исключить иерархический принцип формирования бюджетов и строить отношения на основе разделения полномочий между различными уровнями территориального управления: объем доходных полномочий всех уровней власти и управления должен соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за каждым уровнем. Для этого необходимо привести в соответствие законодательство с конституционными основами местного самоуправления, ведь на сегодняшний день законы лишь формально гарантируют финансовую независимость муниципалитетов, а реально действующих механизмов до сих пор не создано. Более того, действующие нормативные акты направлены на лишение местных бюджетов и без того минимальной самостоятельности. Нередки случаи, когда при формировании бюджетов муниципальных образований занижаются нормативы отчислений от регулирующих доходов, что позволяет сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ намеренно делают местные бюджеты дотационными. Остается надеяться, что вышеперечисленные проблемы будут решены путем существенного реформирования и совершенствования бюджетного и налогового законодательства. Только тогда возможно вернуть престиж местному самоуправлению.
13. Путин В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению//Российская газета. 2001, 28 февр.
Российская бюджетная модель функционирует на нескольких уровнях - федеральном, региональном и местном. Несмотря на подобную классификацию, все три системы управления государственными капиталами объединены в единую сферу. Это может прослеживаться в самых разных аспектах активностей соответствующих финансовых институтов: процедурах сбора налогов, предоставлении взаимной финансовой помощи между бюджетами различных уровней, отчетности. Рассмотрим особенности управления капиталами на уровне муниципальной власти. За счет каких источников формируются местные бюджеты? Каким образом они могут взаимодействовать с федеральной и региональной системами управления государственным капиталом?
Понятие «местные бюджеты» в России чаще всего связано с хозяйственной деятельностью муниципальных образований - городов, районов. Крайне редко под рассматриваемым термином понимаются финансовые институты на уровне субъекта РФ - это некорректно и юридически, и по существу. Местные бюджеты, как правило, формируются за счет сборов соответствующего типа налогов, отчислений от платежей, которые относятся к категории региональных и федеральных, за счет дотаций, субвенций, кредитов и иных финансовых механизмов, предусмотренных российским законодательством.
Во многих муниципалитетах РФ локальные финансовые системы играют ведущую роль в хозяйственном развитии. Уровень спроса в различных сферах бизнеса, в частности тех, которые ориентированы на клиентов в статусе физлиц, в значительной мере определяется доходами бюджетников. Если они растут, то и обороты соответствующих предприятий тоже.
Рассмотрим то, как формируются доходы местных бюджетов. Выше мы уже отметили, что основной источник соответствующих поступлений в муниципальных хозяйствах - местные налоги. Значительный объем финансовых транзакций, наполняющих казну города или района, могут составлять сборы, штрафы, а также предусмотренные законодательством РФ отчисления от региональных и федеральных налогов в соответствии с принятыми нормативами.
Доходы местных бюджетов могут формироваться за счет поступлений, передаваемых политическим центром с целью реализации тех или иных государственных полномочий, за счет выручки от приватизации активов, сдачи имущества в аренду, прибылей муниципальных предприятий, трансферных платежей.
Федеральные структуры, а также органы власти субъектов РФ могут помогать муниципалитетам в части обеспечения минимального уровня бюджетных ресурсов. Критерии, определяющие эту величину, устанавливаются в региональных правовых актах (с учетом норм бюджетной обеспеченности). Если налоговые доходы местных бюджетов не позволяют покрывать минимальные издержки, необходимые для поддержания функционирования локальных институтов политического управления либо субъектов хозяйственного развития, то федеральные власти либо органы в субъектах РФ направляют в пользу муниципалитетов различные дотации и субвенции.
При этом законодательством РФ предусмотрены механизмы, при которых, в свою очередь, уже локальный бюджет может направлять необходимое финансирование на вышестоящие уровни государственной системы управления капиталами.
Местные бюджеты, как и региональные, образуют наряду с федеральной системой распределения государственного капитала единую систему. Несмотря на то что муниципалитеты в общем случае имеют право распоряжаться финансовыми ресурсами самостоятельно, они регулярно взаимодействуют с политическими институтами аналогичного уровня либо расположенными выше на предмет участия в дотировании тех или иных бюджетных систем либо получения соответствующей поддержки.
Местные бюджеты выполняют ряд важнейших функций. В числе таковых: формирование капиталов, которые задействуются в целях финансового обеспечения активностей муниципальных органов власти; эффективное распределение соответствующих фондов по различным отраслям муниципального хозяйства; поддержка функционирования экономической системы города или района.
Значимую роль локальные бюджеты играют также и в решении социальных задач - это обеспечение занятости и высокого уровня жизни граждан. Должный уровень финансирования различных учреждений во многом предопределяет качество взаимодействия государства и общества. Например, это может касаться работы муниципальных служб: при недостаточном уровне бюджетной поддержки таковых эффективность работы подобных учреждений может существенно снизиться, равно как и удовлетворенность граждан от пользования соответствующего типа сервисами.
Изучим теперь основные особенности, которыми характеризуются расходы местных бюджетов. Есть два их основных типа: текущие и капитальные. Рассмотрим их специфику.
Что касается капитальных, или инвестиционных расходов, то они представляют собой часть издержек, которые связаны с вложениями в действующие либо создаваемые юридические лица, осуществляющие деятельность в рамках тех или иных инвестиционных программ. В структуру капитальных расходов могут входить: бюджетные кредиты; капиталы, направленные на увеличение имущества, которым владеют муниципальные образования; бюджеты развития; издержки на капремонт тех или иных объектов.
Текущие расходы местных бюджетов - это издержки, которые обеспечивают необходимое функционирование политических институтов на уровне муниципалитетов, различных учреждений, а также становятся механизмом предоставления финансовой помощи в пользу систем управления государственным капиталом на иных уровнях в виде дотаций, субсидий, субвенций и иных методов поддержки. К текущим издержкам относят те, которые не классифицированы как капитальные.
Существуют иные критерии деления расходов бюджета на различные категории. Так, распространена классификация, предполагающая распределение издержек по степени приоритетности. В соответствии с данным методом расходы подразделяются на группы очередности. Такой подход, как считают некоторые исследователи, позволяет существенно повысить эффективность локальной бюджетной системы. Вместе с тем подобные методы часто критикуются как не вполне оптимальные с точки зрения выполнения социальных задач, для которых несвойственно выявление первостепенных и второстепенных направлений расходования бюджетных средств. В привязке к первоочередным и тем издержкам, которые следуют за ними, могут формироваться очереди из различных доходов локальной финансовой системы.
Есть классификация расходов бюджетов, в основе которой - распределение соответствующих статей в зависимости от объекта финансирования. Данная схема предполагает выделение следующих базовых категорий издержек:
Еще одно возможное основание для классификации соответствующих издержек - распределение их в зависимости от того, каковы источники местных бюджетов. Так, есть расходы, которые могут финансироваться исключительно за счет денежных ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных органов власти. В числе таковых:
Система местных бюджетов в РФ предполагает, что в соответствующих институтах управления могут формироваться резервные фонды. Их предназначение - аккумулирование денежных средств, которые могут быть использованы муниципальными структурами исполнительной власти в случае непредвиденных обстоятельств, например, при ЧС. Порядок расходования соответствующих резервов органы городского управления устанавливают самостоятельно. При этом структуры исполнительной власти должны ежеквартально направлять в представительные учреждения информацию о том, как расходуется резервный фонд.
Величина текущих расходов локального бюджета не должна быть больше доходов. Но допустим дефицит - в пределах 3%. Это без учета дополнительных ресурсов поддержки, например, денежных средств, поступаемых из федерального центра. Капиталы из источников покрытия дефицита локального бюджета могут также направляться на финансирование инвестиционных издержек. Как правило, их использование в целях погашения долгов муниципальных органов власти не разрешается.
Рассмотрим теперь подробнее то, какими могут быть доходы, которыми располагают местные бюджеты РФ. Распространено их подразделение на собственные, регулирующие и внешние.
Что касается первых, то к таковым относятся налоговые доходы местных бюджетов, сборы, штрафы и иные поступления, формируемые в пределах локальной хозяйственной системы. Регулирующие доходы - это предусмотренные законодательством отчисления от федеральных налогов, а также тех, которые установлены для субъектов РФ. Соответствующие нормативы фиксируются в конкретного региона либо на уровне политического центра (если речь идет о федеральных налогах).
Что касается внешних источников финансирования локальных систем управления государственным капиталом, то таковыми могут выступать те самые дотации, субвенции и кредиты.
Финансирование местных бюджетов, таким образом, в определяющей степени может зависеть от объемов поступлений в виде локальных налогов. Специфика соответствующих платежей в том, что представительные органы власти муниципалитета вправе вводить дополнительные местные сборы, фиксировать ставки по ним, определять льготы, но только в пределах тех прав, которые установлены вышестоящим законодательством, в частности федеральным.
Местных налогов в РФ установлено только 3. В числе таковых - земельный, налог на имущество физлиц, а также торговый сбор. Поэтому наполняемость локальных бюджетов, как правило, в определяющей степени зависит от регулирующих поступлений. Они формируются за счет отчислений с федеральных и региональных налогов по нормативам.
Изучим их специфику подробнее.
В России есть несколько типов муниципальных образований. Рассмотрим для примера несколько распространенных их разновидностей. В числе таковых - городские поселения, муниципальные районы, городские округа, а также сельские поселения. Принципы исчисления регулирующих сборов в отношении них могут значительно различаться.
Итак, к местным бюджетам относятся бюджеты городских поселений. В них в полном объеме зачисляются налоги: земельный, на имущество физлиц. Что касается собственно регулирующих сборов, то в бюджеты городских поселений должны зачисляться: 10% от НДФЛ; 50% от ЕСХН; 100% от пошлины, взимаемой за нотариальные действия органами муниципального управления; 100% от сбора, который взимается за выдачу муниципалитетом разрешения на управление автомобилем, перевозящим опасные грузы.
К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных районов. В них, как и в случае с городскими поселениями, полностью зачисляется земельный налог, а также сбор на имущество физлиц. Что касается регулирующих платежей, то в бюджет муниципальных районов подлежат зачислению: 5% от НДФЛ, взимаемых в городских поселениях; 13% - от НДФЛ, получаемого в сельских поселениях; 15% - от НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях; 100% от ЕНВД; 50% от ЕСХН на городских поселениях; 70% от ЕНСХ в селах; 100% от ЕСХН на межселенных территориях; 100% от пошлины, которая взимается по месту государственной регистрации.
Есть и иные виды регулирующих платежей, которые перечисляются в казну муниципальных районов, но рассмотренные нами можно причислить к ключевым.
Что касается такой разновидности МО, как городские округа, то в их бюджеты также полностью зачисляется земельный налог, а также сбор на имущество физлиц. Регулирующие сборы, обеспечивающие поступления в казну городских округов, могут быть представлены: 15% от НДФЛ, 100% от ЕНВД, 100% от ЕСХН, 100% от налогов, взимаемых в рамках патентной системы.
Как и в случае с рассмотренными выше муниципальными образованиями, в сельские поселения взимается 100% от земельного налога и сбора на имущество физлиц. Но есть и регулирующие платежи, предполагающие наполнение казны соответствующих МО. В числе таковых: 2% от НДФЛ, 30% от ЕСХН, 100% от госпошлины за нотариальные действия, 100% от пошлины за выдачу разрешения на перевозку опасных грузов.
Местные бюджеты являются также получателями ряда неналоговых поступлений. В числе таковых:
Конкретные значения по нормативам устанавливаются в отдельных источниках права.
Муниципальные образования, функционирующие в системе политического управления РФ, наделены рядом полномочий в части формирования доходов локальных бюджетов. Рассмотрим данную особенность подробнее.
Во-первых, полномочия, о которых идет речь, могут выражаться в возможности издания муниципальных правовых актов, посредством которых будут вводиться локальные налоги, фиксироваться ставки для них и формироваться необходимые льготы. Как мы уже отметили выше, это допускается только в тех пределах, которые предусмотрены вышестоящим законодательством, и прежде всего на федеральном уровне.
Во-вторых, муниципальные парламенты могут формировать правовые акты, посредством которых вносятся корректировки в действующие источники права, регулирующие локальные налоги и бюджетные правоотношения, которые могут привести к изменению структуры выручки бюджетов различных уровней, функционирующих в РФ. Если соответствующие законы вступают в силу в очередном финансовом году, то они должны приниматься до того, как в муниципальный парламент будет внесен проект локального бюджета на соответствующий период. Сроки подобных слушаний на уровне местных представительных органов власти устанавливаются в отдельных правовых актах.
В-третьих, корректировки в муниципальных законах, принимаемых локальными парламентами и касающихся местных налогов, которые предполагают вступление в силу в течение следующего года, могут вноситься только в случае необходимых изменений в текущем законопроекте о локальном бюджете, который утвержден представительным органом власти муниципалитета.
Таким образом, посредством регулирующих платежей государственные и местные бюджеты объединены в единую систему обеспечения налоговых поступлений в казну. Если, например, на территории муниципального района работает большое количество предприятий сельскохозяйственной сферы, то значительный объем сборов, которые относятся к категории федеральных, остается в муниципальном бюджете.
Однако предпринимательских активностей в том или ином МО может оказаться недостаточно для удовлетворения локальных потребностей в финансировании. Региональные и местные бюджеты в итоге начинают взаимодействовать на предмет предоставления субвенций и дотаций первыми в пользу вторых. И это - одна из проблем российской бюджетной системы, которая отмечается многими экспертами. Рассмотрим данный аспект подробнее.
Роль местных бюджетов в России исключительно велика. Как мы отметили выше, она может прослеживаться в том, что соответствующие капиталы могут быть ведущими в части формирования спроса во многих сегментах локальных хозяйственных систем. Также в России существуют некоторые проблемы местных бюджетов.
К таковым современные исследователи относят прежде всего сильную зависимость соответствующих систем распределения капиталов от федерального центра, а во многом - и от региональных политических институтов. Выше мы отметили, что местные бюджеты являются зависимыми от регулирующих сборов. Собственно, локальные налоги занимают в большинстве случаев относительно небольшой процент в общем потоке финансовых поступлений в муниципальную казну.
Вторая проблема - анализ местных бюджетов многих российских городов показывает, что они в значительной степени зависимы также и от дотаций. Дело в том, что даже при наличии регулирующих сборов абсолютная величина денежных средств, которые попадают в распоряжение муниципальных властей, может быть недостаточной для решения локальных задач.
Еще одна проблема, характеризующая бюджетную систему РФ в части управления муниципальными денежными капиталами, - недостаточно строгий, как считают многие аналитики, уровень контроля над расходованием финансовых ресурсов внешнего происхождения. Отмеченная особенность соседствует с недостаточной прозрачностью операций по управлению денежными потоками, которая в ряде случаев допускается муниципальными властями.
Вместе с тем рассмотренные нами проблемы по мере совершенствования законодательства и улучшения инфраструктуры взаимодействия между бюджетами разных уровней понемногу решаются. Управление финансовыми средствами муниципалитетами постепенно становится прозрачнее и эффективнее.
Успешное решение отмеченных проблем (особенно в части преодоления зависимости локальных бюджетов от внешней поддержки) также может заключаться в стимулировании гражданских активностей, которые могут способствовать более интенсивной собираемости налогов. Прежде всего это, конечно, касается предпринимательских инициатив. При этом данная работа должна проводиться не только в части консультирования и распространения различных идеологических концепций. Предприниматели должны иметь реальный доступ к необходимым ресурсам для ведения бизнеса, прежде всего, недорогим кредитам и качественной инфраструктуре.
В настоящее время получается следующее: поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление самостоятельно, то денег государственные органы ему не будут предоставлять. Кстати, это распространенное суждение реализуется на практике.
В 2003 году принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В нем предпринята попытка в основном теоретического характера разъяснения того, для чего необходим бюджет и каким образом его формировать. В значительной степени ст. 52, 53, 55–64 устанавливают основы бюджетной политики и иногда имеют отсылочный характер к другим нормативным актам.
Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14). С научной точки зрения местный
бюджет представляет собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу формирования и расходования денежных средств для осуществления функций и компетенции субъектами местного самоуправления.
В данном понятии сочетаются элементы экономического и правового характера. Поскольку финансовые ресурсы (финансы) представляют собой совокупность общественных отношений, а бюджет является составной частью финансовых ресурсов, то бюджет также представляет как подсистема всей системы, которой являются финансовые ресурсы, совокупность общественных отношений.
Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплексного развития территорий, повышении жизненного уровня граждан.
Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, сознательно используется «...для решения социальноAэкономических задач. Местные бюджеты характеризуются широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития»1 .
1 Солянникова С.П. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика, 1993. С. 8.
Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юридическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходов, так и выделения бюджетных средств.
Это создает возможность для эффективного использования местных бюджетов в процессе управления территориями.
Бюджетный кодекс РФ содержит указание на то, что бюджетная система РФ включает в себя республиканский бюджет России, республиканские бюджеты республик в составе России, краевые, областные бюджеты, городские бюджеты городов Москвы и СанктAПетербурга, областной бюджет автономной области, окружные, городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Это означает, что местные бюджеты входят в бюджетную систему России.
Организация бюджетной системы, принципы ее построения представляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.
Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.
В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодействии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.
Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социальноAэкономической политикой России, включая налоговую политику.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществле-
нию расходов за органами государственной власти и местного самоу- 201 правления. Данный принцип имеет определяющее значение при
разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетенции органов местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип означает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления как части системы Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ являются:
1) право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;
2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
3) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
4) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
5) право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;
6) обеспечение минимальных местных бюджетов;
7) право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т.д.
Более детально принципы раскрыты в ст. 29–38 Бюджетного кодекса РФ.
1. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утвержде-
202 ния и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.
Положение о бюджетном процессе в Великом Новгороде, утвержденное решением Думы Великого Новгорода от 26 июня 2003 г. № 562 (с изм. от 27 ноября 2003 г., 25 мая, 28 августа 2006 г.), определяет порядок составления бюджета города следующим образом. Вначале разрабатываются прогноз социальноAэкономического развития города и реестр расходных обязательств городского округа. Проект бюджета формируется комитетом финансов администрации города. Он получает сведения от комитета финансов области, а также от других органов и юридических лиц.
К сведениям, необходимым для составления проекта бюджета, относятся сведения о:
– действующем на момент начала разработки бюджета налоговом законодательстве;
– нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов, зачисляемых в бюджет города;
– предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из областного бюджета;
– видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;
– нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг;
– нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Составление проекта бюджета города основывается на:
– основных направлениях социальноAэкономического развития города на среднесрочную перспективу;
– прогнозе социальноAэкономического развития города на очередной финансовый год:;
– прогнозе свободного финансового баланса города на очередной финансовый год;
– основных направлениях бюджетной и налоговой политики города, включающих в себя планируемые приоритеты финансирования на очередной финансовый год;
– городских целевых программах;
– программе приватизации муниципального имущества на соответствующий финансовый год.
Согласно названному Положению в проекте решения о бюджете города должны содержаться:
– основные характеристики бюджета (общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета);
– прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
– нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджет города;
– перечень администраторов доходов бюджета Великого Новго- 203 рода.
В проекте решения о бюджете города должны быть установлены: |
|||
– расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и |
|||
видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов |
|||
Российской Федерации; |
|||
– общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; |
|||
– расходы и доходы целевых бюджетных фондов; |
|||
– распределение бюджетных ассигнований по главным распоря- |
|||
дителям и получателям бюджетных средств в соответствии с ведом- |
|||
ственной структурой расходов бюджета города; |
|||
– размер резервных фондов; |
|||
– расходы на реализацию городских целевых программ, установ- |
|||
ленные решениями Думы Великого Новгорода при утверждении про- |
|||
грамм, а также предусмотренные в проекте бюджета города на пла- |
|||
нируемый финансовый год; |
|||
– перечень защищенных статей бюджета города; |
|||
– иные показатели в соответствии с бюджетным законодатель- |
|||
ством Российской Федерации. |
|||
В проекте решения о бюджете города должны быть определены |
|||
следующие характеристики муниципального долга: |
|||
– источники финансирования дефицита бюджета; |
|||
года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием, в |
|||
том числе, предельных объемов обязательств по муниципальным га- |
|||
рантиям, если они имеются или планируются. |
|||
2. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансирован- |
|||
ность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральны- |
|||
ми законами требований к регулированию бюджетных правоотноше- |
|||
ний, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита |
|||
местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, испол- |
|||
нению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образо- |
|||
3. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и |
|||
контроль за его исполнением осуществляются органами местного са- |
|||
моуправления самостоятельно с соблюдением требований, установ- |
|||
ленных Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих |
|||
принципах...» (2003 г.), а также принимаемыми в соответствии с ними |
|||
законами субъектов Российской Федерации. |
|||
4. Органы местного самоуправления в порядке, установленном фе- |
|||
деральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными |
|||
нормативными правовыми актами Российской Федерации, представ- |
|||
ляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы |
|||
государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об |
|||
исполнении местных бюджетов. |
|||
5. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, |
|||
направляемые на осуществление полномочий органов местного само- |
|||
Местный бюджет представляет собой юридический документ, принимаемый в особом процедурном порядке, в котором зафиксированы предполагаемые доходы и расходы на конкретный финансовый год в целях решения вопросов местного значения.
В отнош-ии МО примен-ся консолидир-ый б-т – это бюджет, объедин-ий бюджеты нескольких ур-ей. Напр, б-т городск поселен, сельск пос-я, муниц района образ-ют консолид б-т муниц района.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами МСУ самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ, 131-ФЗ, а также
Доходы местного бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов МСУ. Доходы местных бюджетов делятся на собственные и регулирующие доходы, заемные ср-ва.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан – разовые платежи граж¬дан для решения конкретных вопросов местного значения (определяются на местном референдуме, сходе);
2) доходы от местных налогов и сборов.
Местными являются земельный налог и налог на имущество физических лиц.
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджет¬ной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО, субсидии и иные межбюджетные транс-ферты, и другие безвозмездные поступления;
6) доходы от имущества, находящегося в муниц соб-ственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязатель-ных платежей и часть доходов от оказания органами МСУ и муниц учр-ми платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии сФЗ, законами субъектов РФ и решениями органов МСУ.
Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких налогов.
Для выполнения социальных обязательств МО в качестве доходов местных бюджетов БК РФ предусматривает финансовую помощи из федерального и регионального бюджетов. Эта финансовая помощь осуществляется в виде дотаций, субвенций и субсидий.
Дотации– это бюджетные средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Дотации служат средством сбалансирования местных бюджетов.
Субвенции – это бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Субсидии – это бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов, например, на совместное финансирование строительства жилищного фонда, дорог.
Заемные доходы используются для привлечения дополнительных средств в бюджет при недостаточности собственных источников. К ним относятся: ссуды, полученные ОВ из других бюджетов; государственные или местные займы, выпущенные на инвестиционные цели; муниц кредит. Долговые обязательства государства или муниципального образования могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет).
МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Местное самоуправление - обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами .
Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляется органами местного самоуправления. По Бюджетному кодексу РФ местный бюджет является формой образования и расходования средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Бюджетные и имущественные права, предоставленные органам местного самоуправления, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:
1. формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
2. распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
3. контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.
региональный местный бюджет
Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределение общегосударственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов
Федеральный закон 2003 г. разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. К собственным доходам относятся: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами; средства самообложения граждан; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от использования муниципального имущества; часть прибыли муниципальных предприятий; штрафы, добровольные пожертвования и иные поступления.
Основную часть местных бюджетов составляют налоговые доходы, т.е. доходы от федеральных и местных налогов и сборов. Перечень и ставки этих налогов устанавливаются федеральным и региональным законодательством о налогах и сборах. Представительный орган муниципального образования вправе устанавливать налоговые льготы по отдельным видам хозяйственной деятельности от местных налогов и сборов и от долей федеральных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты.
Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования данных платежей, а также их размеров в абсолютных цифрах решаются на местном референдуме. Федеральный закон 2003 г. разрешает устанавливать пониженные размеры самообложения для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования.
Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень мал. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5 % бюджетных расходов. В результате органы местного самоуправления не имеют достаточных ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и социально-экономического развития территорий
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека: расходы на социально-культурные мероприятия (на дошкольное воспитание, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, физическую культуру, культуру и искусство и т.д.), на жилищно-коммунальное хозяйство. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей экономики не только существенно меньше, чем у федерального и региональных бюджетов, но и имеет отраслевую специфику - приоритетными являются инфраструктурные отрасли (транспорт, дорожное хозяйство, связь) и сельское хозяйство.
