Сущность и содержание бюджетного федерализма.
Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые. В России этот термин появился в 2000 году. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены не сочетание самостоятельности и одновременно совместного управления процессом.
В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен определенными законодательно утвержденными полномочиями и властью, что предполагает ответственность за выполнение поставленных задач и функций как перед гражданами субъектов федерации, так и перед вышестоящей властью.
Для выполнения закрепленных функций необходимы финансовые ресурсы, аккумулированные в соответствующем бюджете. При недостаточности средств используются различные формы межбюджетных отношений, позволяющие обеспечить граждан правами, гарантированными Конституцией вне зависимости от территории проживания. Межбюджетные отношения выступают в качестве механизма распределения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти федеративного государства.
Каждый субъект и каждый уровень власти располагает собственной структурой источников финансовых ресурсов в пределах, закрепленных полномочиями. Невозможно учесть и реализовать на практике идеальную систему сочетания интересов всех уровней государственной власти федеративного государства.
Финансово-бюджетный федерализм базируется на принципах:
· Законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней.
· Обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций.
· Обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания всех звеньев бюджетной системой.
· Наличии единых для каждого уровня бюджетной системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджета.
· Самостоятельности и равноправия каждого бюджета, входящего в бюджетную систему (самостоятельная организация бюджетного процесса, направление использования бюджетных средств, подконтрольность исполнения бюджета соответствующими органами).
1) Законодательное разграничение расходных полномочий
2) Законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для реализации возможности
3) Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.
· Жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти. Разграничение полномочий по их взиманию.
· Налог с разделенными (параллельными) ставками – совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими уровнями бюджета.
· Распределяемые налоги – долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативами от совместных налогов.
Бюджетная система считается сбалансированной, если объем поступлений достаточен для осуществления функций на каждом уровне. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие расходов доходам бюджетов разного уровня.
Для государств с федеративным устройством можно выделить 3 типа организации бюджетной системы:
1. Централизованные . Разграничение полномочий по расходам не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками дохода. Самостоятельность нижестоящих звеньев минимальна, т.к. финансирование территориальных программ осуществляется за счет средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.
2. Децентрализованные . Использование высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из фед. бюджета минимальна, полномочия в сфере расходов оптимальны. Проведение единой финансовой экономической политики весьма ограничено. Действия муниципальных и региональных органов могут вступать в противоречие с решением задач, возложенных на фед. центр.
3. Комбинированные. Использование механизма горизонтально-вертикального выравнивания. Повышенная ответственность фед. центра за создание условий для соц.-эк. развития регионов, что приводит к ограничению самостоятельности региональных властей и обуславливает необходимость контроля. Значительная роль бюджетных трансфертов в нижестоящие уровни.
Американская модель строится на большей самостоятельности отдельных штатов. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения дохода. Большинство федеральных субсидий штата выделяется по линии целевых программ, т.е. федеральные власти не нацелены на выравнивание соц.-эк. условий жизнедеятельности региона.
Характерной чертой для германской системы является единообразие распределение ресурсов между землями. Налоги распределяются между всеми уровнями бюджетной системы: налог на з/п, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентов с прибыли, НДС. Есть налоги, поступающие только на 1 уровень: все акцизы в фед. бюджета, транспортный налог – рег., налог на недвижимость и местный предпринимательский доход – местный.
Становление современной системы межбюджетных отношений соответствующих федеративной системы сложилась в 1991 году.
Разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы составляет важнейшую группу межбюджетных отношений. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. При этом сами расходные обязательства обусловливаются установленным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 65 БК РФ). Таким образом, разграничение расходов между бюджетами предопределяется разграничением полномочий между соответствующими публично-правовыми образованиями. Основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации содержат- сяв ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Более четко соответствующие полномочия распределены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вопросы местного значения определены указанным Федеральным законом. По вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации, субъектов Федерации, по вопросам местного значения соответствующие публично-правовые образования принимают законы, иные нормативные акты, могут заключать договоры (согла- шения). Если на осуществление каких-либо вопросов требуется 157 выделение средств, в указанных актах или договорах предусматриваются расходные обязательства соответствующего публично-правового образования. Производность расходных обязательств бюджетов от полномочий и вопросов соответствующих публично-правовых образований ярко видна из ст. 84 - 86 БК РФ. Расходные обязательства возникают в результате принятия законов, иных нормативных актов, заключения договоров (соглашений) при реализации полномочий или при решении вопросов соответствующего публично-правового образования. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, заключения договоров (соглашений) при осуществлении двух видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, не отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации146. Расходные обязательства субъекта Федерации возникают в результате принятия законов, иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, заключения договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации следующих видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения субъектов Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол- 158 нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (п. 2, 5 ст. 26.3 Закона); 3) полномочий, переданных Российской Федерацией147. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов, заключения договоров (соглашений) по следующим вопросам: 1) по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления; 2) по отдельным государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления148. Таким образом, вопросы, связанные с разграничением расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируются Бюджетным кодексом РФ. Однако для их правильного понимания необходимо обращаться к законодательству, определяющему порядок разграничения предметов ведения и полномочий между различными публично-правовыми образованиями.
· определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
· предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
· установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
· определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
· осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Вместе с тем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.
3.3 Бюджетные права органов местного самоуправления.
Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являютсязаконодательные акты, изданные в 1991-1997 гг.
1. В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
2. В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г. №1550-1) вопросам местного самоуправления посвящен отдельный раздел. В нем определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств, кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.
В Законе зафиксированы важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается.
В целях социальной защищенности населения в Законе закреплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.
Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.
Впервые в Законе признано право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятии.
Бюджетный федерализм базируется на такой организации бюджетных отношений, которые позволяют в условиях самостоятельности и автономности каждого бюджета оптимально сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Компромисс интересов может быть достигнут, с одной стороны, созданием условий для экономического развития регионов, а с другой стороны, посредством разграничения полномочий по межбюджетным отношениям. Такой компромисс устанавливается путем вертикального выравнивания бюджетной системы, т.е. законодательным закреплением за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, а также разграничению бюджетной ответственности между ними.
Достижение вертикальной сбалансированности решается, с одной стороны, распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, а с другой стороны - выравниванием финансовых возможностей соответствующих уровней власти для реализации бюджетных полномочий.
Согласно ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ101, бюджетные полномочия - это установленные и принятые в соответствие с этим Кодексом права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Расходные обязательства - это обусловленные законодательноправовыми актами, договором или соглашением обязанности публично- правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
В основу разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления заложены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов РФ на всей территории России, единства системы исполнительной власти в РФ, разделения полномочий в сфере межбюджетных отношений преимущественно федеральными законами, равенства прав субъектов РФ, сбалансированности доходных полномочий и расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, прозрачности межбюджетных отношений и бюджетов всех уровней и др.
Расходные полномочия - это права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению, исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
При разграничении расходных полномочий руководствуются
103
следующими принципами: субсидиарность (максимальная близость органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориальное соответствие (максимальное совпадение
территориальной юрисдикции органов власти и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг); внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации соответствующих функций, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти должно закрепляться их нормативное правовое регулирование и финансовое обеспечение); эффект территориальной дифференциации (чем выше территориальные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.
В общем случае всю полноту расходных полномочий по всем трем их видам необходимо закреплять за одним уровнем публичной власти в соответствии с его предметами ведения и полномочиями, что повышает ответственность за реализацию соответствующих функций и предотвращает возникновение «необеспеченных мандатов». Соответственно этому, законодательно закрепляется положение о том, что финансовое обеспечение расходов органов государственной власти, связанных с выполнением функций по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации производится, соответственно из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ. Аналогично устанавливаются расходные полномочия по вопросам местного самоуправления.
Таблица 11
Схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в сфере бюджетных
услуг населению в здравоохранении*
| ОМС) | | | |
| - программы развития | Ф+Р+М | Ф+Р+М | />Ф+Р+М |
Межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации не может быть полноценной без четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней.
При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней используются следующие принципы.
1. Налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
2. Налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий.
3. Налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов , рабочей силы , товаров и услуг , а также экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).
4. Каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством РФ случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти.
При разграничении налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы должны учитываться следующие критерии:
Ключевой задачей реформы межбюджетных отношений является предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами .
В основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ положены следующие принципы.
1. Принцип территориального соответствия. Суть его заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы , зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Российской Федерации (федеральный уровень), проживающих на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень) или в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).
2. Принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе данного принципа лежит положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.
3. Принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных и муниципальных полномочий). Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учетом интересов населения.
4. Принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный).
5. Принцип соразмерности. Он означает обеспеченность бюджетными ресурсами реализации полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти.
