Анализ административно-территориального деления и бюджетного устройства субъектов Федерации, бюджетного статуса муниципальных образований показывает, что проблему усугубляют нормы федерального законодательства, разрешающие формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Муниципальные образования по «поселенческому» принципу, стихийно формирующиеся, или организуемые в угоду политическим пристрастиям властей субъектов РФ, вызывают следующие негативные последствия:

· несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;

· фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;

· несоответствие управленческого потенциала местных органов власти полномочиям, возлагаемым на органы местного самоуправления;

· как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Данную проблему можно было бы решить на основе законодательного признания как минимум двух уровней бюджетной системы, соответствующих организации публичных органов власти на местном уровне. Конкретные формы организации этих дополнительных уровней публичной власти, обладающих всеми ее атрибутами (в первую очередь выборностью представительных и исполнительных органов власти и бюджетными полномочиями) можно было бы либо передать в ведение субъекта РФ, либо урегулировать путем внесения соответствующих положений в федеральное законодательство. В любом случае в федеральное законодательство придется внести изменения, касающиеся:

· наделения субъектов РФ правами делегирования налоговых полномочий (т.е. полномочий по передаче налоговых источников, включая полномочия по установлению ставок) и соответствующих им расходных обязательств на нижестоящие уровни власти, либо:

· априорного разграничения доходных источников и расходных обязательств между третьим и четвертым уровнями бюджетной системы.

В результате, в соответствии с действующим законодательством субъект РФ будет принимать решение о той или иной форме организации региональных уровней власти, как то:

· двухуровневая система государственной власти и одноуровневые муниципалитеты (т.е. организация выборной государственной власти на уровне районов, а возможно и государственной власти в крупных городах при сохраняющейся параллельной муниципальной власти, отвечающей за вопросы, не связанные с государственными гарантиями) или

· одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.

Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы «среднего» уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», т.е. с учетом мнения жителей данной территории.

Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий здесь за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление на основании принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг.

Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным.

Необходимо также иметь в виду, что территориальная фрагментация («измельчение» размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков– юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимно уравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, сбалансированы и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, где люди в большей степени нуждаются в получении социальной помощи и социального обслуживания.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей, как первого, так и второго уровня в разных странах могут варьироваться. Главным в вопросе рационального построения органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям, как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

Реформа бюджетного устройства на уровне субъектов РФ в соответствии с приведенными выше принципами и рекомендациями позволит:

· закрепить за уровнями бюджетной системы свойственные сугубо им расходные обязательства и доходные источники;

· сформировать территориальные границы среднего уровня региональной власти (на котором будут исполняться конституционные гарантии по предоставлению услуг образования и здравоохранения) так, чтобы их доходные ресурсы в максимальной степени соответствовали их расходным обязательствам (например, объединить города с окружающими их районами);

· как следствие, уменьшить объемы передаваемой из бюджета субъекта РФ финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

· повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;

· стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.

Решением проблемы распределения расходных полномочий должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа территориального соответствия, принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

Под принципом территориального соответствия понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.

Г.М. Лаппо

Обстоятельная статья С.А. Тархова, опубликованная в трех номерах «Географии»*, - событие в географических исследованиях территориального устройства России. Автором проведена кропотливая, трудоемкая работа по выявлению всех изменений административно-территориального деления (АТД) Российской империи и Советского Союза за три столетия. Просмотрены и использованы разнообразные источники - литературные, статистические, картографические. Собранный материал систематизирован и представлен в удобной для читателя форме. Текст, в котором процесс изменений АТД осмыслен с географических позиций, содержит интересные суждения и выводы, дополнен таблицами и картосхемами. Преподаватель сможет извлечь из публикаций много полезного. Сопоставление «своих» губернии и области (края, республики) - благодарная тема для занятий по географическому краеведению. Интересно было бы рассмотреть изменения границ и состава территории при переходе от губернии к области, деление на уезды в прошлом и районы в настоящем, оценить трансформацию экономического каркаса территории - развитие сети городов и соединяющих их дорог.

АТД - существенная сторона территориального устройства страны. Оно влияет на формирование сети опорных центров, транспортных магистралей и разводящей сети региональных дорог, на систему производственных, социальных, культурных связей.

Изменения АТД имели объективную основу, выражали потребности социально-экономического развития и государственного управления, но подчас являлись и проявлением «административного зуда» у реформаторов разных эпох. Исследование С.А. Тархова выявляет своего рода волны административной активности и чередование двух противоположно направленных тенденций, попеременно сменявших друг друга: укрупнение единиц АТД и их разукрупнение. Это придавало всему процессу зигзагообразный характер. В конечном счете определяющей, ведущей стала тенденция разукрупнения, лишь временами и ненадолго прерываемая попятными движениями.

При всей противоречивости процесса, допускавшихся просчетах и сохранении изъянов в существующем АТД, надо согласиться с Б.Б. Родоманом**, который пишет: «Географы во все времена недооценивали, даже третировали АТД как нечто искусственное. Тем не менее в результате многократного перекраивания в нашей стране АТД заметно улучшилось, и теперь приходится не столько пенять на его искусственность, сколько удивляться тому, что оно все же отражает интересные географические закономерности, которые надо смелее использовать для дальнейшего совершенствования АТД».

Проблема АТД - в значительной степени географическая проблема, имеющая разные аспекты: экономико-географический, социально-географический, политико-географический, культурно-географический и т. д. Составляющие в ней: определение границ, членение на части, инфраструктурное оснащение территории, выбор центра. Вследствие традиционно недостаточного внимания географов к АТД нередки ошибочные суждения и оценки, отсутствие серьезного анализа, на основе которого можно было бы предлагать пути совершенствования АТД.

Иногда можно встретить утверждение о том, что нынешние области в основном повторяют своими очертаниями екатерининские губернии, установленные в последней четверти XVIII в. Это совсем не так. Совпадения размеров и границ нынешних единиц АТД с екатерининскими губерниями - всего лишь нечастые исключения. В целом же совпадений не может быть хотя бы потому, что в пределах сопоставимой территории число основных единиц АТД увеличилось в 1,7 раза (было 46, стало 76***).

Если сопоставить дореволюционные губернии с одноименными областями, возглавляемыми тем же центром, различия выступят вполне отчетливо. Две трети таких областей и других равнопорядковых единиц АТД по сравнению с губерниями-предшественницами свою территорию уменьшили. У 10 областей территория уменьшилась до 25%, еще у 10 на 25-50%, у 6 на 50-80%. Территория Астраханской области составляет всего лишь 18,6% от территории Астраханской губернии.

Увеличилась территория 14 единиц АТД. Как правило, они возглавляются крупнейшими и особо динамичными центрами: Москва, Петербург, Нижний Новгород, Казань, Уфа, Саратов, Ярославль. Особенно заметно изменились границы тех единиц АТД, центры которых отставали по темпам роста от других городов.

Примерами могут служить Новгородская, Орловская, Тамбовская области.

Изменение территории некоторых единиц АТД

Наименование губернии/области	Размеры территории, тыс. км2		Территория области по отнош. к территории губернии, %
	губернии, 1897	области, 01.01.2000
Орловская	46,1
Тамбовская	65,7
Новгородская

Области не только сжались, они изменили свой состав. Из 12 уездов Орловской губернии в нынешней Орловской области осталось 7. Во вновь образованную (не имевшую губернии-предшественницы) Брянскую область перешли четыре уезда (Брянский, Карачаевский, Севский, Трубчевский), в Липецкую - один (Елецкий), а из Тульской губернии получен Новосильский уезд. Новгородская губерния передала четыре уезда в Вологодскую область (Белозерский, Кирилловский, Устюжский, Череповецкий), в Ленинградскую - Тихвинский уезд, шесть уездов составляют Новгородскую область.

Совмещенные контуры Тамбовской губернии и Тамбовской области в окружении соседних единиц АТД

Наибольшее число уездов потеряла Тамбовская губерния. В составе нынешней области осталось только четыре, остальные вошли в Липецкую, Рязанскую, Воронежскую, Пензенскую области и Республику Мордовию.

По размерам территории Рязанская губерния и Рязанская область почти равны: соответственно 41,4 и 39,6 тыс. км2. Но по составу различаются существенно. В Московскую область ушли Зарайский и Егорьевский уезды, в Липецкую - Данковский и Раненбургский; от Тамбовской губернии получены Елатомский и Шацкий.

Образование новых областей и республик явилось своего рода средством преодоления минусов глубинки, ее отдаленности от главного центра. Новая единица АТД составлялась из периферийных районов соседствующих областей. К центру новой области они располагались ближе, чем к старому. Это подтверждает пример Липецкой области и Республики Мордовия.

Изменения АТД имели одним из следствий постоянную переориентацию связей городов и районов, переходивших из одной области (губернии) в другую. С этим были, несомненно, сопряжены известные неудобства. Череповец, получивший городской статус в 1777 г., сперва входил в Новгородскую губернию. Затем возглавлял (1918-1927) Череповецкую губернию. С 1927 г. являлся окружным центром Ленинградской области, а с 1937 г. - районным центром Вологодской области.

Административно-
территориальное
деление

Для геоурбаниста важен вопрос о городском каркасе единиц АТД и особенно об их центрах. Между АТД и сетью городов-лидеров, образующих, по выражению Н.Н. Баранского, «командный состав страны», существует самая непосредственная связь.

Распределение по территории ведущих городов принималось во внимание при конструировании сетки АТД. Можно считать, что административное районирование, как правило, велось по центрам. Город, возвышавшийся над другими, обладавший значительной сферой тяготения, назначался губернским или областным центром. Появлялся центр, стремительно выраставший на основе индустриализации и приобретавший главенство в определенном районе, - учреждалась во главе с ним новая единица АТД. Это подтверждается многочисленными примерами. Так возникли Брянская, Ивановская, Липецкая и Сталинградская (теперь Волгоградская) области, Алтайский край и другие.

Территориальное устройство Московской губернии - пример рационально устроенной губернии

В свою очередь, АТД, его изменения, учреждение новых основных единиц способствовали формированию сети ведущих центров, опорных узлов экономического каркаса страны. Став административным центром, город получал мощный дополнительный стимул развития, становился приоритетной точкой роста. В действие включался административный ресурс развития, когда город-центр использовал «служебное положение» в собственных интересах. Весьма показателен период существования областных совнархозов, когда областные, краевые, республиканские центры получили возможность сами принимать решения о капитальных вложениях и постарались заметно усилить свою экономическую базу, разместив у себя промышленные и иные новостройки.

АТД на всех этапах истории являлось средством совершенствования территориальной организации страны, рационального устройства ее частей. Учреждение губерний, как показала, например, реформа 1775-1785 гг., сопровождалось целой системой действий: назначался центр, определялись уезды и их центры - уездные города; не получившие такой должности города выводились «за штат» или вовсе преобразовывались в села; разрабатывались генеральные планы городов - и вновь образованных, и старых, на основе которых производилась их перепланировка; прокладывалась система дорог, соединявших губернский центр с уездными («екатерининские большаки»).

Административная реформа АТД сопровождалась глубокой ревизией состава городов и упорядочением их сети.

Выбор центров

В прошлом (в XVIII и XIX вв.) на роль губернских и областных центров избирались города, уже заслужившие репутацию традиционного центра определенной территории. Многие из них в эпоху феодальной раздробленности возглавляли удельные княжества или даже крупные их объединения: Новгород, Смоленск, Тверь, Рязань, Владимир, Нижний Новгород, Казань, Ярославль и др. Центральность становилась свойством городов-крепостей, занимавших командное положение на оборонительных линиях: Белгород, Пенза, Симбирск, Оренбург и т. п., что также делало их кандидатами на пост губернского центра.

Сравнительно немногочисленными были губернии, которые таких традиционных центров (а иногда и вообще городов) не имели. Это потребовало учреждения новых городов, которые сразу, при рождении, получали высокое назначение. В расшитый золотом мундир губернского центра облачалось вчерашнее сельское поселение. Новые города возглавили Пермскую, Олонецкую, Кавказскую и Колыванскую губернии. Четыре из 32.

Город Пермь образован одновременно с учреждением Пермского наместничества из села Егошиха, которое в свою очередь возникло благодаря основанию в 1723 г. Егошихинского медеплавильного завода. Город Петрозаводск обрел городской статус в 1777 г. и возглавил Олонецкую область, входившую в состав Новгородского наместничества.

В 1784 г. Олонецкая область была преобразована в Олонецкое наместничество, а затем губернию. В обоих случаях ядром губернских городов послужили поселения, рожденные промышленностью. Оба они оказались удачными.

Изменение численности населения ряда городов-центров

Название города	Статус	Год получения городского статуса	Численность населения, тыс. чел.
			1897	01.01.2000
	Краевой центр
Белгород	Обл. центр
	Обл. центр
Волгоград (Царицын)	Обл. центр
Екатеринбург (Свердловск)	Обл. центр
Иваново (Иваново-Вознесенск)	Обл. центр
Кемерово (Щегловск)	Обл. центр
	Обл. центр
	Обл. центр
	Обл. центр
Мурманск	Обл. центр
Новосибирск (Новониколаевск)	Обл. центр
Петропавловск-Камчатский	Обл. центр
Ростов-на-Дону	Обл. центр
	Обл. центр
Челябинск	Обл. центр

В ХХ в. (в основном в советское время), вновь образованные области (и один край) в большинстве случаев возглавили старые города, уже имевшие солидный городской стаж. Только четыре области имели центрами новые города - Новосибирская, Мурманская, Кемеровская и Магаданская. Весьма примечательно, что в стране, где преобладали молодые города, высший командный состав образовали преимущественно старые города. Их жизненному, а правильнее сказать, используя термин Л.Е. Иофа, экономико-географическому опыту было выражено доверие и признание. Часть городов-центров этой категории уже в XIX в. выделилась и размерами, и экономическим потенциалом. Ростов-на-Дону в 1897 г. вошел в пятерку городов-стотысячников России. Екатеринбург, Царицын (Волгоград), Иваново-Вознесенск (Иваново) насчитывали свыше 50 тыс. жителей каждый и превосходили многие губернские центры.

Назначение на должность центра способствовало ускорению роста городов и, что особенно важно, комплексному их развитию. Вот данные, характеризующие рост людности городов этой группы за столетие.

То, что для выдвижения города на роль административного центра имела немаловажное значение длительность городского стажа, показывает следующее распределение нынешних центров субъектов федерации по возрасту. До XVIII в. возникло 38 центров, в XVIII в. - 15, в XIX в. - 10, в ХХ в. - 14, причем только один возник во второй половине столетия.

Но был случай, когда для выполнения функций административного центра город был построен специально. Город Новочеркасск, возникший в 1805 г., сменил в роли административного центра земли войска Донского Черкасск, затоплявшийся ежегодно разливами Дона. Интересно, что власти города, хотевшие видеть его административным центром, так сказать, в чистом виде, издали распоряжение, запрещавшее размещение в Новочеркасске и окружающем районе в радиусе 20 верст промышленных предприятий. Правда, впоследствии этот запрет был отменен.

Значение экономико-географического положения и промышленного потенциала при выборе центра

Город - административный центр по определению должен обладать преимуществами ЭГП, делающего его естественным фокусом связей, узлом территориальных взаимодействий. И у многих городов-центров ЭГП действительно выдающееся. Именно ЭГП обусловило феноменально быстрый рост Новосибирска, в считанные годы обогнавшего все сибирские города и ставшего столицей Сибири и, по совместительству, центром Новосибирской области. Выдающееся положение Нижнего Новгорода характеризуется наложением на гидрографический узел - вилку крупнейших рек Волги и Оки - железнодорожного и автотранспортного узлов. Екатеринбург давно заслужил славу «живого узла Урала». Казань, Самара, Волгоград заняли места у самых крутых излучин Волги и вблизи пересечений ее важными транспортными магистралями.

Важным фактором выдвижения города в административные центры послужило его промышленное развитие. Именно выдающийся промышленный потенциал Иваново-Вознесенска позволил ему возглавить крупный промышленный район. И хотя «Русский Манчестер» имел существенные недостатки ЭГП (в стороне от Волги, отсутствие прямого железнодорожного выхода на Москву, положение на малой реке), он благодаря концентрации текстильного производства и сопутствующих ему отраслей выделился сперва как отраслевая текстильная столица, а затем и как административный центр. Примечательный факт: после ликвидации старого губернского деления была среди прочих крупных областей образована Ивановская промышленная область, и в ее состав вошли четыре губернии, то есть Иваново-Вознесенск стал над Ярославлем, Костромой и Владимиром.

По качеству транспортно-географического положения Елец - узел пяти железнодорожных лучей - превосходит Липецк. Но благодаря взлету промышленности, прежде всего развитию Липецкой Магнитки, способствовавшей не только отраслевому, но и комплексному развитию города, Липецк стал центром образованной в 1954 г. области.

Кемерово не имеет очевидных преимуществ ЭГП перед Новокузнецком. Но здесь, видимо, сыграл роль более ранний старт промышленного развития, а возможно, и то, что Кемерово расположено ближе к Новосибирску и Транссибу.

Однако чаще всего преимущества ЭГП и превосходство промышленного потенциала, выделяющие административный центр среди других городов той или иной единицы АТД, счастливо сочетаются. Это очень характерно, например, для Брянска, у которого выгоды ЭГП (крупный железнодорожный узел и положение на главной реке региона) сочетаются с крупной, прежде всего тяжелой (с высокой долей производств ВПК) промышленностью. Оба эти фактора выдвинули Брянск на роль регионального лидера и послужили причиной образования Брянской области. Подобное сочетание свойственно почти всем административным центрам вновь образованных областей - Волгограда, Челябинска, Барнаула, Новосибирска и др.

Столицы республик

Выбор центров для национально-территориальных образований имел свои отличительные особенности. Здесь центр в виде города-лидера существовал не всегда. Ими были Казань, Уфа, Владикавказ, Петрозаводск, Якутск, Майкоп (кроме Майкопа все они и в прошлом возглавляли губернии или области). Поэтому центрами становились малые, иногда крохотные города: Царевококшайск (Йошкар-Ола), Усть-Сысольск (Сыктывкар), Чебоксары. А в Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Хакасии, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Ойротии (ныне Республика Алтай), Еврейской автономной области городов не было вовсе. Во главе их стали новые города. У Нальчика, Черкесска, Абакана, Горно-Алтайска, Назрани были сельские предшественники. Нальчик и Баталпашинск (Черкесск) выполняли даже обязанности центров округов. Элиста и Биробиджан построены на чистом месте. Таким образом, большинство столиц составили старые малые города, города, образованные из сельских населенных пунктов, и города-новостройки. Во всех этих случаях столицы создавались с нуля. Их надо было сперва вырастить, довести до определенной «критической массы», а потом уже наращивать потенциал, превращая в полноценные административные центры.

Данные, характеризующие рост республиканских столиц

Название города	Республика, автономная область	Год образования города	Число жителей, тыс. чел.
			1897	2000
Биробиджан	Еврейская АО
Владикавказ (Орджоникидзе)	Северная Осетия
Горно-Алтайск
	Удмуртия
Йошкар-Ола (Царевококшайск)
	Татарстан
Кызыл (Белоцарск)
Махачкала (Петровск-Порт)	Дагестан
	Ингушетия
	Кабардино-Балкария
Петрозаводск
	Мордовия
Сыктывкар (Усть-Сысольск)
Улан-Удэ (Верхнеудинск)
	Башкортостан
Чебоксары
Черкесск (Баталпашинск)	Карачаево-Черкесия
	Калмыкия
Якутск	Саха-Якутия

Зигзаги административной карьеры

Непрерывный административный стаж имели немногие города. Из когорты первых губернских центров (1708 г.) - Москва, Петербург****, Казань, Архангельск. Нижний Новгород с 1719 г. также не покидал административной должности. Выступив в роли административного центра, остались ей верны Новосибирск, Екатеринбург, Иваново. Но их деятельность на административном поприще развернулась довольно поздно, в ХХ в.

Станица Екатериноградская в XVIII в. была губернским центром (г. Екатериноград)

Подавляющее большинство городов - административных центров, которые сейчас находятся «на службе», имели перерывы в административной деятельности.

Белгород, основанный как крепость в 1593 г., почти с рождения выполнял командные функции. Главная оборонительная линия городов-крепостей не зря называлась Белгородской чертой. Вполне обоснованно в 1727 г. была образована Белгородская губерния в составе трех провинций - Белгородской, Орловской, Севской; некоторое время в нее входили также города Харьков, Сумы, Ахтырка и Изюм. В ходе административной реформы 1775-1785 гг. Белгородская губерния была ликвидирована, а Белгород вошел как уездный город в Курскую губернию. Но через 175 лет Белгород вновь был востребован и возглавил Белгородскую область.

Тюмень - первый русский город в Сибири (основан в 1586 г.), «мать городов сибирских» - столетия прожила под властью Тобольска. Несмотря на успехи экономического развития и несомненные достоинства ЭГП, она на административную службу не призывалась более трех веков. Только в 1919 г. была поставлена центром Тюменской области, выделившейся из Тобольской губернии. Но четыре года спустя область была ликвидирована, а ее территория вошла в состав Уральской области. Последняя в 1934 г. была разделена. Выделившуюся из нее Обско-Иртышскую область возглавила Тюмень. А в конце этого же года области не стало. Наконец, летом 1944 г. «с третьей попытки» Тюмень вошла в число областных центров и в этом амплуа действует уже почти шестьдесят лет.

Колывань в приобье прошла путь от губернского центра до поселка городского типа

Вообще города, бывшие губернскими или областными центрами в прошлом, приобрели с административным стажем и опыт управления и обслуживания нужд территории и ее населения, окрепли экономически. Поэтому впоследствии, даже получив временную отставку (она длилась от 6 до 17 лет в период укрупнения единиц АТД), сохранили административно-организационный потенциал, который при наступлении периода разукрупнения и был востребован.

Но административная карьера удалась не всем. У некоторых городов деятельность в качестве центра явилась мимолетным эпизодом в их жизни. Шлиссельбург в 1708 г. был поставлен главным городом Ингерманландской губернии, которая в 1710 г. была переименована в Петербургскую, и центр переместился в Петербург. Опочка почти четыре года (1772-1776) возглавляла Псковскую губернию. Георгиевск в 1803-1822 гг. являлся центром Кавказской губернии, которая затем стала Ставропольской. Пятигорск, в 1934 г. поставленный во главе Северо-Кавказского края, передал в 1936 г. полномочия городу Орджоникидзе (Владикавказ). Список центров-эфемеров довольно длинный. В нем Дербент, Новороссийск, Великий Устюг, Азов, Рыбинск, Череповец, Николаевск-на-Амуре, Карачаевск, Глазов, Арзамас, Балашов, Каменск-Шахтинский, Энгельс, Уссурийск, Великие Луки, Бугульма, Стерлитамак, Чистополь, Александровск-Сахалинский.

Почему эти города не закрепились в числе административных центров? В большинстве случаев не состоялись те административно-территориальные образования, которые они возглавляли. А здесь причина заключается, по мнению С.А. Тархова, в том, что город, назначенный главным, оказался недостаточно сильным, чтобы объединить область, придать ей целостность, слитность, повести за собой. И это в большинстве случаев так. Но не всегда. В некоторых случаях, вероятно, и сама территория, составленная из разноориентированных районов и городов, не пожелала признать новый центр, не захотела перестраивать устоявшиеся связи, особенно тогда, когда между центрами новой и старой единиц АТД было сравнительно небольшое расстояние (Череповец - Вологда, Рыбинск - Ярославль, Бийск - Барнаул).

Новороссийск, будучи значительным промышленным центром и портом, возглавлял Черноморскую губернию в течение 20 лет. Губерния состояла из трех уездов, имея площадь 6,5 тыс. км 2 . Незначительность размеров, видимо, не дала основания для образования на базе губернии области, как это имело место в других случаях. Буйнакск - ворота в горный Дагестан, уступал Махачкале по качеству положения. Махачкала обладала большей консолидирующей силой и лучшей способностью включения Дагестана в межрегиональные связи. Новочеркасск, прослужив на административной ниве больше века и будучи разнообразным по своей функциональной структуре городом, тем не менее должен был уступить главенство Ростову-на-Дону, обладавшему намного большим потенциалом и высокими качествами ЭГП.

Тобольск, в течение столетий бывший вице-столицей России, главным городом Сибири, постепенно терял позиции вследствие ухудшения экономико-географического положения и перемещения оси экономического развития к югу.

Колывань на Алтае не осталась не только административным центром, но и городом. По указу Петра I была преобразована в село

Сходные причины и неудачи Великого Устюга. Этот замечательный город так долго процветал, занимал ключевые позиции в посредничестве Москвы с Архангельском, служил плацдармом в движении за Урал, получил широкую известность благодаря отваге и предприимчивости устюжан, их удачливости в торговых делах, что его блистательная история, видимо, оказала влияние на принятие решения о создании Северо-Двинской губернии с центром в Великом Устюге в 1918 г. Но это была другая эпоха, и Устюг стал другим, он уже не занимал того места в территориальных связях, которое у него было прежде. Магистральные железные дороги его обошли, условия судоходства по Сухоне все ухудшались. В середине ХХ в. к Великому Устюгу подошла железнодорожная ветка от Котласа. Это улучшило доступность города, но радикальных изменений в его судьбе не принесло.

В 1708 г. в числе восьми учрежденных Петром I губерний была и Азовская. Перед городом боевой славы, за который шла упорная борьба с Оттоманской империей, казалось, открывалось блестящее будущее. Однако после неудачного Прутского похода Азов был Россией утрачен, и центр губернии переведен в Воронеж. Некоторое время спустя губерния была переименована в Воронежскую. А когда Азов вновь вошел в состав России, его сделали центром губернии, образованной уже в совершенно других границах. Она просуществовала с 1776 по 1782 г. В ходе реформы 1775-1785 гг. Азов не только не был оставлен губернским центром, но и был резко понижен в статусе: в 1784 г. он стал заштатным городом***** Екатеринославской губернии. А в 1801 г. и вовсе преобразован в посад, хотя число жителей было значительным (в 1897 г. 27,5 тыс.). Городские права Азову были возвращены в 1926 г.

Не справился с обязанностями губернского центра и город Екатериноград. Получив права города при образовании Кавказского наместничества в 1785 г., Екатериноград сразу же стал центром и наместничества, и (в его составе) Кавказской области. От него начиналась Военно-Грузинская дорога, о чем упоминал А.С. Пушкин в «Путешествии в Арзрум». Но уже через пять лет центром наместничества стала Астрахань, а вскоре Екатериноград был «разжалован» в село (ныне это станица Екатериноградская).

Также не удержались в городах, а не только в административных центрах две Колывани. Город Колывань, образованный из Берского острога на Алтае в 1783 г., назначен в том же году центром образованного Колыванского наместничества (впоследствии губернии). В 1796 г. указом Петра I Колыванская губерния упразднена, а в следующем году город Колывань преобразован в село.

Город Колывань****** в Приобье образован из Чаусского острога в 1822 г. и назначен тогда же центром Томской губернии. Но уже в следующем году Колывань - окружной центр, в 1856 г. - заштатный город, с 1925 г. - сельское поселение. Был шанс подняться наверх. Вместо этого совершился путь вниз. Сейчас Колывань - поселок городского типа (с 1964 г.), райцентр, в 51 км от Новосибирска вниз по Оби.

Оценивая историю АТД, можно прийти к выводу о том, что происходил естественный отбор центров, способных возглавить единицы АТД. В общей сложности в прохождение испытательного срока были вовлечены 113 поселений. Напомним, что сейчас число центров, возглавляющих единицы АТД не ниже областного ранга, 76.

Формирование особого типа города

Выполнение многообразных обязанностей крупного административного центра способствовало быстрому росту и комплексному развитию городов. Показательно, что в России административный центр, возглавляющий республику, край, область, - это обязательно (исключения единичны) большой город. В XIX в. картина была совершенно иная. Данные о распределении по числу жителей: а) губернских и областных центров (на территории РФ) в 1897 г. и б) республиканских, краевых и областных центров в 2000 г. - приводятся на с. 14.

В результате разностороннего развития и значительного роста административных центров сложился особый тип городов, обладающих своеобразной функциональной структурой и занявших стратегические точки в отраслевой и территориальной структурах хозяйства России. Их характерные черты кратко можно обрисовать следующим образом.

Первенствующие города своих регионов, занимающие вершины городской иерархии, - это прежде всего большие города , результат последовательно нараставшего усложнения деятельности, весьма динамичные и в развитии, и в функционировании.

- Многофункциональные города , представляющие собой концентрацию разнообразия, с очень широким спектром деятельности.

Сочетающие роль региональной столицы , активно взаимодействующей с подшефной территорией, и отраслевого лидера в тех или иных сферах народного хозяйства.

Обладающие развитым третичным сектором экономики и блоком культуры, науки, высшего образования , то есть сочетанием тех видов деятельности, которые в совокупности с прогрессивными отраслями промышленности формируют активную творческую среду города, делают его лабораторией нового.

Занимающие ключевое место главных узлов в опорном каркасе расселения , организаторов территориально-хозяйственной и территориально-культурной интеграции районов России.

В течение столетий губернские города, несомненно возвышавшиеся (исключения крайне редки) над другими городами своих губерний и сосредоточивавшие значительную, часто подавляющую часть городского населения, в то же время имели весьма скромную долю, в среднем около 3%, в общей численности населения своей губернии.

Столетие спустя картина кардинально изменилась. Сейчас административные центры субъектов РФ в совокупности сосредоточивают одну треть населения России, а в некоторых областях их доля в населении превышает 50%. Максим Горький когда-то говорил, что Россия - страна уездная. Теперь можно сказать, что Россия - страна областная.

Динамика городов - административных центров высокого порядка, траектория их экономического, социального, культурного развития, рост числа жителей и размеров территории, нарастающее разнообразие деятельности, наличие блока прогресса - генератора новаций, сочетание отраслевого и территориального, материального и духовного начал, возрастание потенциала, особенно интеллектуального, - все это показывает очень полно результаты урбанизации, ее успехи (и изъяны также), основные свойства и особенности. Рассматриваемые города надо считать зеркалом российской урбанизации, важным средством происшедшей в XX в. модернизации страны и локомотивами ожидаемого нашим народом подъема.

Распределение административных центров по людности

1897 г.
Население, тыс. жителей						Более 1 000
Число городов
01.01.2000 г.
Население, тыс. жителей
Число городов

* См.: С.А. Тархов. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет//География, № 15, 21, 28/2001.
** Б.Б. Родоман. Территориальные ареалы и сети. - М.,1999, с. 154.
*** Из числа субъектов РФ здесь исключены Москва, Петербург и все автономные округа.
**** Он стал центром губернии с 1710 г.
***** Заштатный город не выполнял роль уездного центра; перевод «за штат» можно считать серьезным предупреждением о неполном служебном соответствии.
****** В конце XIX в. колыванские богатые купцы сделали попытку обеспечить своему городу экономический подъем. Они добивались, чтобы мост через Обь строился близ Колывани. Но изысканиями были выявлены преимущества строительства моста там, где позже возник город Новониколаевск (Новосибирск), и старания Колывани успеха не имели.

В субъектах Российской Федерации

Н.В. Киркина

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ В РОССИИ

Административно-территориальное деление - это система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Стабильность административного устройства - одно из свидетельств социально-экономической и политической устойчивости страны. В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встаёт вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно-территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно административно-территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.

Административно-территориальное устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления.

В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальным среди которых является экономический - это учёт естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров её территории, численности и плотности населения, его тяготение к определённым экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип - его суть в том, чтобы одноимённые народы не были разделены по различным административно-территориальным единицам. Политический

принцип - административно-территориальное деление страны должно приблизить органы власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.

Комплекс данных принципов позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные признаки: чётко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государственной власти и местного самоуправления.

В России было проведено несколько крупных реформ административного деления и территориального управления, которые диктовались потребностями и задачами государственного строительства на разных этапах. Так, в эпоху Петра I Россия пережила 16 крупных административных реформ, в результате которых к 1775 г. в стране насчитывалось 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов.

В ходе Екатерининской реформы (17751785 гг.) был подписан Закон «Учреждения для управления губерний», по которому размеры губернии уменьшались, их количество увеличивалось вдвое, и большинство губерний стало называться наместничествами, а провинции полностью ликвидировались. Так, Россия стала делиться на 38 наместничеств, 3 губернии (Петербургскую, Московскую и Псковскую) и 1 область на правах наместничества. К 1796 г. общее число губерний и наместничеств достигло 51.

В ходе павловской реформы число губерний уменьшилось с 51 до 42, укрупнены были также и уезды. Главной идеей реформы Павла I было укрупнение губерний.

В последующие годы реформы продолжались. Так, в 1847 г. в России насчитывалось 55 губерний и 3 области. В 1861 г. губернии бы-

ли разделены на волости. Таким образом, к концу XIX в. Империя состояла из губерний, генерал-губернаторств и областей. Второе звено составляли уезды, округа, южные отделы, два края и особые полуавтономные единицы. Нижним звеном служили волости, станицы, гмины, улусы.

В 1917 г. начался процесс дробления губерний, появилось много новых советских. Если в 1917 г. в границах РСФСР их было 56, то в начале 1922 г. - 72.

В 1923-1929 гг. прошла первая реформа советской власти, в соответствии с которой на территории России создавались большие, экономически самодостаточные области и края. Вместо уездов появились округа, вместо волостей - районы. Низшим звеном стали сельсоветы. Так, основными административно-территориальными единицами стали АССР, автономные области, национальные округа.

Число областей и краёв выросло в 30-е гг., в ходе их разукрупнения, с 13 до 41, затем, в 1943-1947 гг. - до 56 и в 1954 г. - до 61.

Число автономий уменьшилось в 1936 г. благодаря выходу из состава РСФСР Казахстана, Киргизии, Каракалпакии, в 1940 г. - Карелии, в 1941-1945 гг. - упразднению ряда автономий Северного Кавказа, Поволжья и Крыма. В 1957-1958 гг. их число вновь пополнили восстановленные автономии Северного Кавказа.

Число областей сократилось в 19561957 гг. с 61 до 55 благодаря ликвидации ряда из них. С 1957-1958 гг. по 2000 г. число областей, краёв, автономий вообще не менялось, за одним исключением: в 1992 г. возникла Республика Ингушетия. В 1991-1992 гг. 4 из 5 автономных областей повысили свой статус, став республиками (осталась одна Еврейская), но сохранились все национальные (с 1977 г. автономные) округа.

Заметным событием, непосредственно затронувшим интересы административно-территориального деления страны, явилось образование на рубеже 50-60-х гг. так называемых совнархозов. Эти территориальные конструкции, в условиях командно-распределительной системы хозяйствования, призванные оживить советскую экономику, были в начале организованы в рамках экономических административных

районов, но затем укрупнены. Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краёв и 114 административных областей.

Одной из причин распада СССР в конце 1991 г., по мнению многих специалистов, явилась нерешённость вопроса о статусе союзных республик. Однако именно распад СССР позволил России перейти на новый исторический этап - подписанию Федеративного договора и конституционному оформлению нового федеративного устройства РФ.

Таким образом, все бывшие автономии, области и края, заключив Федеративный договор 31 марта 1992 г., именуются субъектами федерации. Данный договор не подписали Татарстан и Чечня, объявившие себя суверенными государствами, субъектами международного права, но допускавшие некую ассоциацию с Россией. С Татарстаном 12 февраля 1994 г. был заключён двусторонний договор. К 2000 г. договоры с Центром имели большинство субъектов Федерации, включая области, края и федеральные города.

В настоящий момент идёт реформирование структуры всех ветвей власти РФ. Этот процесс должен сократить чрезмерно большое количество субъектов федерации и существенно повысить их статус, усовершенствовать механизм управления, способствовать выравниванию экономического потенциала и жизнеобеспечения населения. Результатом такого реформирования стало образование семи федеральных округов, объединивших группы субъектов, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Важно выяснить, какова же цель создания семи округов? Обратимся к формулировке Указа Президента РФ. В документе отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». Тем не менее, нельзя го-

АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2009. № 3(51)

ворить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы. Опыт показывает, что внутри федеральных округов достаточно эффективно может осуществляться контроль за поддержанием единства правового, судебного, экономического и политического пространства РФ. Окружной принцип организации, не ломая регионального, удачно дополняет его. Регионы получили механизм, потенциально стягивающий их в более крупные образования с более серьёзными возможностями.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что президентские законодательные инициативы станут серьёзной правовой и экономической базой для упорядочения структур государственной власти и местного самоуправления. Можно также предположить, что эти планы могут быть реализованы только при условии, если будет по-настоящему развёрнута работа полномочных представителей Президента России и всех других федеральных контрольных органов в семи федеральных округах. Свидетельством этой тенденции является то, что всё больше управляющих функций передаётся с регионального уровня на окружной. Для конкретного анализа положения дел на местах и утверждены полномочные представители Президента, а также представители Генеральной прокуратуры в ранге заместителей Генерального прокурора, структуры Министерства юстиции России в семи федеральных округах.

Создание федеральных округов - это не только укрепление власти, повышение её эффективности, но и движение в сторону сохранения территориальной целостности и единства РФ, а возможно, и будущего территориального устройства государства.

Сегодня система федеральных округов к экономике и экономическому управлению малоприменима, однако никто не исключает комплексной реформы территориального устройства страны. Именно поэтому нельзя отрицать возможность того, что в какой-то перспективе семь новых федеральных округов могут стать укрупнёнными субъектами Федерации.

На современном этапе остро стоит проблема совершенствования субъектного состава РФ. В целях преобразования достаточно громоздкой Федерации в более компактную малочисленную структуру и усиления потенциала экономически и социально слабых субъектов был начат процесс укрупнения регионов.

Так, 7 декабря 2003 г. был проведён референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 декабря 2005 г. 17 апреля 2005 г. население Таймырского и Эвенкийского АО присоединились к Красноярскому краю. Объединение вступило в силу 1 января 2007 г.

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате PDF

МАЗУРОВ ВАЛЕНТИН ЮРЬЕВИЧ - 2015 г.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОМАРОВА ВАЛЕНТИНА ВИКТОРОВНА - 2011 г.

Анализ социально-экономического развития региона: Челябинская область

1.1.Административно-территориальное деление региона.

Южный Урал состоит из четырех регионов: Челябинская, Курганская, Оренбургская области и Республика Башкортостан.

Челябинская область находится на стыке двух частей света - Европы и Азии. По территории области проходят два участка условной границы "Европа-Азия": горный по Урал-тау и Уральскому хребту и водный по реке Урал.

В настоящее время область занимает площадь 88,5 тыс. кв. км и простирается с юга на север на 490 км, с запада на восток - на 400 км. На севере Челябинская область граничит со Свердловской обл., на востоке - с Курганской обл., на юге - с Оренбургской обл., на западе - с Респ. Башкортостан. Юго-восточная часть границы области с Казахстаном является государственной границей России.

Самая высокая точка области - одна из вершин хребта Нургуш - гора Большой Нургуш (1406,6 м). Самая низкая точка - в долине реки Уй на границе с Курганской областью (102 м над уровнем моря).

Столица региона - город Челябинск, являющийся городом-миллионером (это город, население которого превысило отметку в 1 млн. человек. По численности населения Челябинск занимает 10 место в России.)

На территории области находятся богатейшие запасы полезных ископаемых. Это руды различных металлов, магнезит, тальк, графит, известняк, каменный уголь и другие. В том числе в области добывается золото. Широко известны уральские самоцветы.

Рек длиной более 10 км насчитывается в области 348. Озер на территории области 3170.

Область многонациональна - здесь проживают представители почти всех народов, населяющих Россию. Русские составляют 81% населения области, татары - 6%, башкиры - 4%, украинцы - 3%, немцы, белорусы, мордва и казахи - по 1%.

Население области 3681 тыс. чел. (9 место в России). Область высоко урбанизирована- 81% населения проживает в городах.

Основные отрасли промышленности - горнодобывающая, горнообрабатывающая, металлургия, машиностроение, химическая промышленность.

Таким образом Челябинская область является индустриально развитым регионом России. Среди субъектов России Челябинская область занимает 10 место по объему промышленного производства. Столица региона - Челябинск - является одним из промышленных центров России.

Множество транспортных путей пересекается в области, что делает ее еще более экономически привлекательной.

Челябинская область обладает уникальными природно-климатическими условиями: живописные ландшафты, озера, леса, пещеры и природные целебные источники.

Таким образом, можно однозначно сказать, что Челябинская область обладает не только чрезвычайно выгодным экономико-географическим положением, но еще и уникальным.

Административно-территориальное устройство России

По географическому положению Россия - евразийская страна, так как часть её территории расположена в Европе, а часть - в Азии (Сибирь и Дальний Восток), в целом она занимает пространство протяженностью в медиальном направлении 2,5 - 4 тыс. км...

Административно-территориальное устройство России

Впервые попытка провозглашения федеративного устройства России была осуществлена Учредительным собранием в короткой резолюции, принятой 6 (19) января 1918 года:«Именем народов, государство Российское составляющих...

Анализ сельского хозяйства Воронежской области

Воронежская область с 2006 года подразделяется на 534 муниципальных образования: 3 городских округа, 31 район, 471 сельское поселение. Административным центром Воронежской области является город Воронеж...

Анализ социально-экономического развития региона: Челябинская область

Южный Урал состоит из четырех регионов: Челябинская, Курганская, Оренбургская области и Республика Башкортостан. Челябинская область находится на стыке двух частей света - Европы и Азии...

Атлас земель Омского района с элементами мониторинга окружающей среды

Первоначально Омская область делилась на 34 района и 2 национальный округа. С 1935 до 1992 районы переименовывались, упразднялись, восстанавливались, образовывались новые; национальные округа отходили к другим областям...

Геленджик

Муниципальное образование город-курорт Геленджик имеет следующее административно-территориальное устройство: город Геленджик; Архипо-Осиповский сельский округ (село Архипо-Осиповка, село Текос...

Демографическая ситуация в Бельгии. Валлоно-фламандский вопрос как одна из важнейших проблем современной Бельгии

Страна делится на 9 провинций: Антверпен, Брабант, Восточная Фландрия, Западная Фландрия, Эно, Льеж, Лимбург, Намюр и Люксембург, 43 округа и 596 коммун...

Никарагуа – страна, в которой следует побывать

Согласно Конституции 1986 года, Никарагуа -- унитарная республика. Её территория делится на 15 департаментов и 2 автономных региона...

Особенности социально-экономического развития стран Балтии

Все три государства - унитарные парламентские республики с демократиями европейского типа...

Оценка степени институциональной открытости экономики субъекта Российской Федерации Республики Саха (Якутия)

Республика Саха (Якутия) - субъект Российской Федерации. Входит в состав Дальневосточного федерального округа. Образована 27 апреля 1922 года как Якутская АССР в составе РСФСР и СССР...

Регион Нормандия

Население Нормандии составляет около 3,2 млн. людей. Административно область делится на Верхнюю (Haute) и Нижнюю (Haute) Нормандию. Регион разделен на пять департаментов: Манш, Кальвадос, Ор, Эрн и Сена Приморская...

Страна Кения

Территория Кении разделена на 8 провинций и 71 округ. № Провинция Центр Площадь, кв.км Население (2007), тыс.чел. 1 Центральная Ньери 13 236 4 145,794 2 Прибрежная Момбаса 84 113 3 035,306 3 Восточная Эмбу 154 354 5 277...

Экономико-географическая характеристика Филиппин

Островные группы Т. к. Филиппины - островное государство, административное деления часто основывается на делении географическом. Филиппины условно делятся на три крупные островные группы: Лусонна севере и западе, Висайя (Висаяны...

Экономическое районирование в России

Многочисленность субъектов Российской Федерации, всегда порождала у исследователей желание сгруппировать статистические данные по более крупным единицам территориального деления страны...