„Pénzügyi újság”, 2013, N 14
A köz- és magánszféra közötti partnerség (PPP) Oroszország számára az állam és a vállalkozások közötti közép- és hosszú távú interakció viszonylag új formája a társadalmilag jelentős feladatok kölcsönösen előnyös feltételek melletti megoldása érdekében. Még Nagy-Britanniában is, amelyet a beruházási projektek e megvalósítási formájának ősének tartanak, a PPP formalizálásának első lépései a nem is olyan távoli 1981-ben megtörténtek. Hazánkban ez a szűk értelemben vett fogalom (ha nem korlátozódik a "koncesszió" fogalma) először csak 2006-ban, Szentpéterváron jelent meg a jogalkotási aktusban.
A köz-magán partnerség hagyományos területei minden országban a szociális és közlekedési infrastruktúra tárgyai voltak, a folyamat mozgatórugója pedig az állam gazdaságban való részvételének csökkenése volt. A PPP ötlete a vegyes gazdaság elméletén alapul, de nem tekinthető úgy, hogy az állam és a magántőke közötti bármilyen interakció PPP-nek minősül. Kritérium lehet az állam hagyományosan betöltött funkcióinak üzleti tevékenysége. Az infrastruktúra (ipari, közlekedési, szociális) fejlesztése és karbantartása a legjellemzőbb példa.
Jelenleg nincs egyetlen elképzelés a világon arról, hogy a köz-magán társulást milyen jogszabályi formában kell formalizálni. Egyes fejlett országokban – amelyek a PPP fejlettségi fokának elismert vezetői – nincs egységes törvény, alapelveit különféle jogalkotási aktusok és polgári jogi normák rögzítik. Ilyen például Franciaország, Anglia, Wales, Japán, Ausztrália. Más államok külön PPP-törvényeket fogadtak el. Ez a helyzet Németországban, Brazíliában, Görögországban, Egyiptomban, Angolában és számos kelet-európai országban alakult ki. Ennek a felosztásnak részben az az oka, hogy az országok első csoportjában a PPP természetes módon ("alulról") fejlődött ki, a megfelelő módosítások fokozatosan megtörténtek a meglévő törvényekben. A felzárkózó gazdaságú országok csoportjába azok az országok tartoznak, amelyek külön törvényt fogadtak el a PPP-ről (ez alól Németország kivétel), így a köz-magán partnerségek fejlesztése „felülről” valósult meg. Más szóval, ebben az országcsoportban a PPP aktív részvételt és promóciót igényel az államtól. Oroszország a FÁK-országokhoz hasonlóan a felzárkózó gazdaságú országok csoportjába tartozik.
A volt Szovjetunió országai közül Ukrajnában, Moldovában és Kirgizisztánban fogadtak el PPP-törvényeket. Más esetekben külön törvények szabályozzák a PPP különböző formáit.
Jelenleg Oroszország 69 régiójában fogadtak el PPP jogszabályokat, de ezek többsége deklaratív dokumentum. A regionális törvényeken kívül a koncessziós szerződésekről szóló, 2005. július 21-i 115-FZ szövetségi törvény és a 2005. július 21-i 94-FZ szövetségi törvény az áruszállításra, a munkavégzésre és az ellátásra vonatkozó megrendelésekről Az állami és önkormányzati szükségleteket kielégítő szolgáltatásokról szóló szerződések” szintén érvényben vannak Oroszországban, amelyek szintén tartalmaznak lehetőségeket a PPP-projektek végrehajtására. A PPP-t bizonyos mértékig az Orosz Föderáció különleges gazdasági övezeteiről szóló, 2005. július 22-i N 116-FZ szövetségi törvény szabályozza (mivel a vállalkozásoknak nyújtott előnyök biztosítása egy bizonyos területen szintén a PPP egyik változata az Orosz Föderációban tág értelemben).
Mindazonáltal ezek a törvénytervezetek összességében nem írják le a magánbefektető és az állam közötti együttműködés minden lehetséges formáját, ami komolyan korlátozza e szabályozások PPP jogalapként való alkalmazását.
Véleményünk szerint a regionális törvények közül a legfejlettebb a Szentpétervári Törvény, 2006. december 25. N 627-100 „Szentpétervár részvételéről a köz-magán társulásokban”. Ha azonban a világon hét fő PPP-típus létezik (1. táblázat), akkor ez a törvény csak hármat ír le közülük (félkövérrel kiemelve).
Asztal 1
| Csökkentés | Dekódolás | Leírás |
| BOT | Építeni, működtetni, átvinni (építeni - kezelni - passz) | Koncessziós mechanizmus: kivitelezés, használati jog (nincs tulajdonjog) a megállapodás időtartama alatt és átadják az államnak |
| CSOMAGTARTÓ | Építeni, saját, működtetni, Átadás (build - saját<1>- kezelni - passz) | Ugyanaz, mint fent, de helyes ingatlan időtartamára szerződés magántulajdonba tartozik partner |
| BTO | Építeni, átvinni, működtetni (épít - át - kezelni) | Az 1. tételhez hasonlóan csak az objektum átadták az államnak építkezés után. Magán partner karbantartja a létesítményt érvényességi ideje alatt megállapodások és állami visszatérítések rendszeres fizetési költségek (életciklus-szerződés) |
| LEHURROGÁS | Építeni, saját, működtetni | Hasonló a 2. tételhez, de a lejárat után a szerződés időtartama alatt a tárgy marad magánpartner tulajdonában van |
| BOMT | Építeni, üzemeltetni, karbantartani, Átadás (build - kezelni - karbantartani - passz) | Hangsúly a támogatáson életképességét és karbantartását tárgy. Tulajdonjog a nyilvános partnernél marad |
| DBOOT | Tervezés, építés, saját, Működtetés, átvitel (tervezés - kivitelezés - saját - kezeli - passz) | Hasonló a 2. bekezdéshez, de a felelősségi körökben magánpartner is és tárgytervezés megállapodások |
| DBFO | Tervezés, építés, finanszírozás, Működtetés (tervezés - építeni - saját - kezel - passzol) | Hangsúly a közlegény kötelességén finanszírozó partner építés és tevékenységek szolgáltatás. Nyilvános partner megtéríti a rendszeres kiadásokat kifizetések |
A "Szentpétervár részvételéről a köz-magán társulásokban" törvény előnyei a rugalmas megfogalmazás és a szerződések megkötésének feltételei, amely elkerüli a felek közötti tárgyalások tárgyát képező összes árnyalat túlzott szabályozását. Szintén a törvényben van egy rendelkezés a magánbefektető védelméről az esetleges jogszabályi változásokkal szemben. A nemzetközi gyakorlat szerint azonban a PPP országos szintű sikeres fejlesztéséhez jelentős számú egyéb jogi norma törvényalkotása szükséges. Különösen a következő fogalmakat kell nyilvánosságra hozni:
Az Orosz Föderáció kormánya jelenleg egy szövetségi törvénytervezetet fontolgat „Az Orosz Föderáció köz- és magánszféra közötti partnerségei alapjairól” (Oroszország Gazdasági Fejlesztési Minisztériumának honlapja www.economy.gov.ru). Figyelembe veszi a meglévő jogalkotási tapasztalatokat, és kiegészíti a szükséges koncepciókkal, bővítve a PPP hatályát. E törvény elfogadása több mint időszerűnek tűnik. Oroszországban jelenleg több mint 80 különböző szintű és minőségű jogi aktus szabályozza a befektetési tevékenységeket. Mindegyiket más-más időben, más-más ember alkotta, így nem meglepő, hogy sok ellentmondás van bennük. Ennek megfelelően ennek a jogszabálynak a végrehajtása nem könnyű, ami elriasztja a magánbefektetőket. Az új törvény (a színvonalas kidolgozása mellett) képes lesz egy érthető, átlátható és következetes jogszabályi rendszer kiépítésére, az állam és a vállalkozások együttműködési gyakorlatának bővítésére, és ez pozitívan hat az orosz befektetési légkörre.
Kezdetben azt tervezték, hogy az orosz gazdaságfejlesztési minisztérium által készített törvénytervezet csak regionális és önkormányzati szinten szabályozná a PPP-t. A szövetségi projektek a koncessziós törvény alapján valósulnak meg – az „építés – menedzsel – átruházás” séma szerint. De az orosz igazságügyi minisztérium teljesen indokolt és ésszerű módosításai után úgy döntöttek, hogy a törvényt kiterjesztik a szövetségi szintre. Számunkra úgy tűnik, hogy a vállalkozásoknak a szövetségi szintű létesítmények tulajdonba vételének tilalma nemcsak és nem annyira a lakosság iránti aggodalmakkal jár (a létesítményhasználati díjak növekedésével kapcsolatos aggodalmak stb.), hanem egy a magántőkétől való félelem. A jogalkotók láthatóan még nem állnak készen arra, hogy az üzletet felelős és egyenrangú partnernek tekintsék.
A PPP-ről szóló szövetségi törvény első változatát tavaly júliusban, a másodikat 2012 novemberében nyújtották be az orosz gazdaságfejlesztési minisztériumnak. 2013. március 7-én a törvénytervezet harmadik változatát a kormány elé terjesztették. A miniszterek közvetlenül az Orosz Föderáció kormánya által.
Ebben a változatban (a törvénytervezet korábbi változatától eltérően) nem lesz tiltva a lakások és kommunális létesítmények magánkézbe adása. Jelenleg a PPP-t ezen a területen a koncessziós törvény szabályozza, vagyis a lakás- és kommunális létesítmények tulajdonjogát az állami partnerhez rendelik. A leendő törvény fontos újítása a projekt megvalósításához szükséges telkek átruházására kiírt pályázatok megszüntetése: feltételezések szerint a teljes PPP projektre egy pályázat lesz.
Érdekesség, hogy a törvénytervezet szövegében szerepel egy olyan kitétel, amely kizárja a hatálya alól a "befektetési alapokból származó költségvetési allokációk" terhére megvalósuló PPP-projekteket. Nyilvánvalóan az ilyen projektek a koncessziós törvény alapján valósulnak meg.
Az Orosz Föderációban a köz- és a magánszféra közötti partnerség alapjairól szóló szövetségi törvény számos kapcsolódó szabályozási jogi aktus elfogadását írja elő. Ezek a projekt végrehajtásáról és a pályázók kiválasztásáról szóló döntéshozatali eljárások, a PPP-megállapodás végrehajtásának és felmondásának ellenőrzésére vonatkozó eljárások. A PPP különböző területein külön törvények elfogadása is várható. Tehát már folynak a katonai-ipari komplexum állami-magán partnerségéről szóló törvény előkészítő munkái (eleinte ezt a területet a lakás- és kommunális szolgáltatásokkal együtt kizárták a PPP-törvény hatálya alól). A jövőben lehetőség nyílik a kormányzat és a vállalkozások együttműködési feltételeinek meghatározására az egészségügyben és a szociális szférában, a lakás- és kommunális szolgáltatásokban stb. Mindezek a jogi aktusok lehetővé teszik a magánbefektetések állami szabályozási szférákba való behatolásának csatornáinak kialakítását.
A szövetségi törvény hatályba lépésétől (feltehetően 2014. január 1-től) 360 napon belül minden regionális törvényt összhangba kell hozni az új törvénnyel. A szövetség alanyai hatáskörébe tartozik saját PPP-törvények kidolgozása és a kapcsolódó jogszabályok, amelyek nem mondanak ellent ennek a törvénynek, azonban a szövegből ítélve ez nem kötelezettség. A törvény aláírása után az Orosz Föderáció kormányának számos határozatot kell elfogadnia, amelyek meghatározzák a projektek nyilvános vitájának lefolytatását, előkészítését, a végrehajtásról szóló döntés meghozatalát, a pályázatok lebonyolítását és az ellenőrzés gyakorlását. Tehát a fő feladat, amit az új törvénynek meg kell oldania, az a szabályalkotás irányának meghatározása a PPP területén.
Nemcsak a jogszabályi hiányosságok akadályozzák a PPP fejlődését Oroszországban. Ugyanilyen fontos probléma a hatékony finanszírozási mechanizmusok hiánya (még akkor is, ha rendelkezésre állnak források). Az ország általános helyzete nem kedvez olyan hosszú távú projektek megvalósításának, amelyeknek nincs politikai összetevője. Ennek oka (az adminisztratív indokok kivételével) nem annyira a felvett pénz magas költsége és a bankok vonakodása a hosszú távú hitelezéstől, hanem a vállalkozók általános hangulata, akik félnek a bonyolult, hosszú távú projektek megvalósításától. . Sokan közülük kétségbe vonják a stabilitás rövid távú megőrzését. Nem kell több tíz évről beszélni – ugyanis a PPP-projekteket általában ilyen időszakra tervezik. Ráadásul a 30-40 év a globális technológiai fejlődési ciklus időszaka, ideális esetben egybeesik a stratégiai befektetések horizontjával.
Az államhoz kötődő nagy befektetési alapok (köztük informálisan is) ma már megengedhetik maguknak a PPP-kben való részvételt, és csak állami vagy kvázi állami bankok finanszírozhatják a projekt megvalósítását. Így, ha nem jön létre a nagy megállapodások finanszírozásának rendszere, akkor a PPP Oroszországban még a jogszabályok hibakeresésével is főként egyedi egyedi projektek megvalósítása formájában fog létezni. Ráadásul ezek a projektek természetüknél fogva nem lesznek köz-magán partnerségek, és nem sok értelme van bennük.
A nagy PPP projektek többsége általánosságban sikeresnek mondható: ha problémák merülnek fel, azokat mindig meg lehet oldani, mivel kevés a projekt, és általában fokozott figyelmet szentelnek a hatóságoknak. Előfordul azonban, hogy a magánpartnerek elvárásai az állammal közös projektek megvalósításától nem indokoltak. Ez történt például a szocsi olimpiával. A probléma az, hogy a hatóságok által az olimpiai játékok infrastruktúrájának kiépítésében való részvételre felkért vállalkozások túlbecsülték a részvétel által biztosított preferenciákat. A projektek megfelelő kockázatértékelés nélkül készültek: a nehéz természeti adottságok, a bürokratikus költségek jelentős mértékben megemelték a létesítmények építési költségeit, ami ráadásul nagy valószínűséggel nem is fog megtérülni.
Az idő megmutatja, hogyan tartják majd tiszteletben a magánvállalkozások érdekeit, és hogy fogják-e. Az olimpiát mindenképpen megrendezik, de már most feltételezhetjük, hogy az államot terhelő költségek nem hozzák meg a várt hatást. Továbbra is reménykedni kell, hogy ebből a példából megfelelő következtetéseket vonnak le, és a kormány és az üzleti élet PPP iránti érdeklődése nem enyész el.
Szentpétervár a PPP fejlettségi szintjét tekintve elismert vezető szerepet tölt be az Orosz Föderáció régiói között. Ennek oka nem annyira a jól kidolgozott regionális jogszabályok, hanem a PPP projektek megvalósításában szerzett széleskörű tapasztalat. Külön figyelmet érdemel a nyugati nagysebességű átmérő - egy fizetős autópálya, amely északról délre halad át a kikötőn és a városközponton. A város PPP fejlesztéséért felelős szentpétervári beruházási bizottságot széles körben hirdetik egy települési szilárd hulladék feldolgozására szolgáló üzem építésére Yanino faluban. Moszkvában az ilyen projektek listája még mindig sokkal kisebb.
Moszkva lemaradása az északi fővároshoz képest a PPP-fejlesztés terén a régiók „készültségének” minősítésében is tükröződik az ilyen projektek megvalósítására (2. táblázat). Tehát, ha Szentpétervár az első helyen áll 7,8-as értékeléssel, akkor Oroszország fővárosa a 13. helyen (5,5-ös értékelés). Az értékelés három paraméterből állt:
2. táblázat
| N | Az Orosz Föderáció alanyának neve | Jelentése értékelés | N | Az Orosz Föderáció alanyának neve | Jelentése értékelés |
| 1 | Szentpétervár | 7,8 | 16 | Kirov régió | 5,3 |
| 2 | Tatarstan | 6,6 | 17 | Uljanovszk régió | 5,3 |
| 3 | Voronyezsi régió | 6,5 | 18 | Leningrádi régió. | 5,0 |
| 4 | Jaroszlavl régió | 6,3 | 19 | Karélia | 4,9 |
| 5 | Tula régió | 6,1 | 20 | Lipetsk régió | 4,9 |
| 6 | Belgorod régió | 5,9 | 21 | Moszkva régió | 4,9 |
| 7 | Nyizsnyij Novgorod régió. | 5,7 | 22 | Ryazan régió | 4,7 |
| 8 | Vologda régió | 5,6 | 23 | Omszk régió | 4,7 |
| 9 | Kaluga régió | 5,6 | 24 | KhMAO | 4,7 |
| 10 | Novoszibirszk régió | 5,5 | 25 | Samara régió | 4,6 |
| 11 | Rostov régió | 5,5 | ... | ||
| 12 | Szverdlovszk régió. | 5,5 | 80 | Karacsáj-Cserkeszia | 0,0 |
| 13 | Moszkva | 5,5 | 81 | Primorsky Krai | 0,0 |
| 14 | Krasznojarszk régió | 5,4 | 82 | Szahalin régió | 0,0 |
| 15 | Krasznodar régió | 5,4 | 83 | Chukotka | 0,0 |
Nagyon korrekt megjegyzést tesz egyik művében A.V. Sahayakyan, megjegyezve, hogy „…a PPP különféle formáinak és módszereinek megvalósítása során mély társadalmi változások és megrázkódtatások nélkül is ki lehet használni az üzlet és az állam interakciójának halmozott előnyeit. A gazdasági válság azonban jelentős hatással volt a PPP-projektek finanszírozási szerkezetére. A fő negatív tendenciák, amelyek akadályozzák az állam és az üzleti élet közötti interakció fejlődését Oroszországban, a következők:
1. Jelentősen csökkent a globális és az orosz adósságpiac likviditása; az oroszországi PPP-projektek kereskedelmi bankok általi hosszú távú finanszírozása nem biztosítható.
2. A finanszírozás szerkezete (a kölcsön- és saját tőke aránya) konzervatívabbá válik: lehetőség nyílik a felvett források arányának 70-ről 50%-ra történő csökkentésére.
3. A magánbefektetők nehézségekbe ütköznek az új projektek megvalósításához szükséges befektetések vonzásával.
4. Gyakorlatilag nincs piaca a devizaswapoknak és opcióknak, amelyek csökkenthetnék a deviza- és kamatlábkockázatot.
5. Az általános válság és a rubel jelentős volatilitása miatt a külföldi befektetők elvesztik érdeklődésüket a PPP-projektek finanszírozása iránt” Sahakyan A.V. A köz-magán partnerségek fejlesztésének problémái és kilátásai Oroszországban // „Fiatal közgazdászok – Oroszország jövője” gyűjtemény. Diákok és fiatal tudósok VII nemzetközi tudományos-gyakorlati konferenciájának anyagai. FGAOU VPO "Észak-Kaukázusi Szövetségi Egyetem". - 2015. - S. 175 ..
Természetesen a probléma lényegének ilyen nézete A.V. A Sahakyan számunkra meglehetősen érthetőnek és kiegyensúlyozottnak tűnik, azonban a fenti tényeket figyelembe véve teljesen homályossá válik, hogy a PPP intézményei és eszközei milyen irányba fognak fejlődni, mert teljesen nyilvánvaló, hogy a strukturális és pénzügyi, gazdasági válsággal összefüggésben sok hazai vállalat megnyirbálja beruházási projektjét, vagy jelentősen csökkenti a finanszírozást.
Viszont E.V. Panferova nem ok nélkül, ahogy nekünk látszik, megjegyzi, hogy „Tekintettel a jelenlegi oroszországi és a világ gazdasági helyzetére, a szakértők azt jósolják, hogy a közeljövőben a vállalkozások elsősorban pénzügyi rendszereik és irányítási struktúráik hatékony átalakításában lesznek érdekeltek. , valamint kapcsolatok a már megkezdett beruházási projektekkel és azok sikeres befejezésével kapcsolatban, de nem új projektek kezdeményezésében.” Panferova E.V. A köz-magán partnerség fejlesztése: problémák és kilátások // Tudományos és módszertani elektronikus folyóirat "Concept". - 2016. - V. 5. - S. 70. - [Elektronikus forrás]. - Hozzáférési mód: http://e-koncept.ru/2016/56151.htm.
Fontosnak tartjuk, hogy kiemelt figyelmet fordítsunk a PPP-k bevezetésének problémáinak figyelembevételére az oroszországi régiók közlekedési infrastruktúrájának finanszírozási rendszerében, és ezzel kapcsolatban ismertetjük egy hazai szakember következtetéseit a bevezetés problémáiról. köz-magán partnerségi mechanizmusok S.S. Litvjakov. Szóval, S.S. Litvyakov az oroszországi régiókban a közlekedési infrastruktúra fejlesztésével kapcsolatos projektek jellemzőit tanulmányozva, amelyek jelentős hatással vannak finanszírozásuk elveire és mechanizmusaira, megjegyzi, hogy: az infrastrukturális projektek végrehajtási mechanizmusaiban, beleértve a finanszírozást is. mechanizmusok, számos legjelentősebb probléma van, amelyeket a lehető leghamarabb orvosolni kell:
1) A PPP sikeres bevezetését Oroszországban hátráltatja a jogszabályi keret elégtelen fejlettsége. Ezzel kapcsolatban ki kell emelni, hogy a költségvetési jogszabályok nem szabályozzák a PPP-projektek költségvetési előirányzatainak elosztásának sajátosságait. Figyelembe véve a folyó kiadások és a beruházási kiadások tervezésének különbségét a költségvetés kialakításakor, az Orosz Föderáció kormányának 2007. december 29-i 1010. számú rendelete (a 2012. szeptember 4-i módosítással) „A szövetségi törvény kidolgozásának eljárásáról Az Orosz Föderáció állami nem költségvetési alapjainak költségvetése és költségvetési tervezete a következő pénzügyi évre és a tervezési időszakra”, infrastrukturális létesítmény építésének (beruházás) finanszírozásának és későbbi fenntartási (jelenlegi költségek) szükségleteinek összekapcsolásának kérdése. meg kell oldani, ahogy az összetett szerződéseknél feltételezhető. Szintén problémát jelent a jelenlegi költségvetési jogszabályok szempontjából a hosszú távú kiadási kötelezettségek elfogadása (megvalósítási idő legfeljebb 30 év), amely jelentősen meghaladja a jóváhagyott állami programok végrehajtási idejét, ami pénzügyi kockázatot jelent mind az állam számára. és a befektető. A probléma megoldását a költségvetési jogszabályok és egyéb szabályozó jogszabályok módosítása jelentheti.
2) A közlekedési infrastruktúra fejlesztését célzó, a magánberuházások vonzását szolgáló programcélú eszközök tekintetében megállapítható, hogy ezek megvalósításának mechanizmusai nem felelnek meg maradéktalanul a PPP céljainak és elveinek a kockázatmegosztás, illetve a kockázatmegosztás tekintetében. a köz- és magánfelek közötti felelősség. Példaként említhetjük a „Szállítási rendszer fejlesztése” állami programot és az „Oroszország közlekedési rendszerének fejlesztése (2010-2020)” FTP-t.
3) A közlekedési infrastruktúra finanszírozási rendszerében nincs eljárás a PPP alapján (az állami megrendelés alternatívájaként) megvalósítandó projektek kiválasztására és eredményességének értékelésére, ideértve az állami (önkormányzati) programokba való bekerülést is. Jelenleg a projektek kiválasztásának eljárása és eljárása csak azokra a projektekre vonatkozik, amelyek az Orosz Föderáció Beruházási Alapjából költségvetési előirányzatokat kapnak. az Orosz Föderáció”. . Minden más beruházási projektet a költségvetési források felhasználásának hatékonysága szempontjából az Orosz Föderáció kormánya és az Oroszországi Gazdaságfejlesztési Minisztérium által megállapított módon tesztelnek. 58 „Módszertan a tőkebefektetésekre elkülönített szövetségi költségvetési források felhasználásának hatékonyságának értékelésére”. , Az Orosz Föderáció kormányának 2008. augusztus 12-i, 590. számú rendelete „A beruházási projektek ellenőrzésének lefolytatásáról a tőkebefektetésekre elkülönített szövetségi költségvetési források felhasználásának hatékonysága érdekében”. . Ez az eljárás nem vonatkozik a koncessziókra, és nem veszi figyelembe a PPP-projektek sajátosságait, beleértve a kockázatmegosztási mechanizmust sem. Útmutató a beruházási projektek eredményességének értékeléséhez Útmutató a beruházási projektek eredményességének értékeléséhez (második kiadás): [jóváhagyva. Az Orosz Föderáció Gazdasági Minisztériuma, az Orosz Föderáció Pénzügyminisztériuma, az Orosz Föderáció Gosstroy, 1999.06.21. sz. VK-477]. általános jellegűek, nem veszik figyelembe a PPP-projektek sajátosságait, és nem szabályozzák a kockázatok köz- és magánfelek közötti elosztásának eljárását.” Litvjakov S.S. Public-Private Partnership in Financing of Transport Infrastructure in the Orosz Föderáció: Disszertáció... Közgazdaságtudományi kandidátus: 10.08.00. - Moszkva, 2014. - S. 113-114 ..
Emellett S.S. Litvjakov megjegyzi a következő, nem kevésbé súlyos „problémákat a közlekedési infrastruktúra fejlesztése során a köz-magán partnerségi mechanizmusok segítségével Oroszország régióiban:
A közlekedési infrastruktúra-fejlesztés területén a nagy projektek megvalósítása során rendkívül csekély a verseny a befektetők között, ami negatívan befolyásolja a projektek megvalósításának hatékonyságát és azok állami költségét;
Jelenleg a tranzakciós költségek csökkentésének problémája válik elengedhetetlenné. Így a koncessziós szerződés megkötése általában legalább hat hónapot, valamint jelentős forrásokat igényel a tanácsadók bevonásához, ami megakadályozza a koncessziók tömeges bevezetését;
A PPP-k oroszországi fejlesztésének jelentős akadálya, beleértve a befektetők széles körének vonzását, a gyakran kereskedelmi értékű projektekre vonatkozó adatok bizalmas kezelése. Azt is meg kell jegyezni, hogy az Orosz Föderációban nincs egységes adatbázis a PPP-projektekről. A probléma különösen fontos, tekintettel arra, hogy Oroszországban hiányzik a PPP területén képzett szakemberek.” Litvjakov S.S. Public-Private Partnership in Financing of Transport Infrastructure in the Orosz Föderáció: Disszertáció... Közgazdaságtudományi kandidátus: 10.08.00. - Moszkva, 2014. - S. 117 ..
Ha a legnagyobb projekteket elemezzük (a Vestnik iparági magazin értékelésében a minősítés azokat a projekteket tartalmazza, amelyeket a köz- és a magánszféra partnerségei alapján valósítanak meg Dél-Oroszországban (Déli Szövetségi Körzet és Észak-Kaukázusi Szövetségi Körzet). A rangsor a dél-oroszországi lakás- és kommunális szolgáltatási szektorban (Dél-szövetségi körzet és Észak-Kaukázus szövetségi körzet) végrehajtott, a köz- és a magánszféra közötti partnerségre (PPP) ) fordított beruházások összege, akkor itt a problémák köre nagyon széles. - az állam és a vállalkozások közötti, szilárd legitim alapokon nyugvó, valódi partnerségi kapcsolatok kialakításától az olyan alapvető PPP-elvek szigorú betartásáig, mint a nyitottság, az átláthatóság és a versenyképesség, az állami stratégiai célmeghatározás szükségességétől a szakmai PPP fejlesztéséig. a tisztviselők képesítése minden szinten. És ez a lista természetesen folytatható.
A PPP-fejlesztés átlagos szintje Oroszországban a PPP Fejlesztési Központ által összeállított régióbesorolás mutatói alapján 2015-ben 35% volt. A PPP fejlődése az Orosz Föderációt alkotó egységekben. A PPP-régiók értékelése 2014-2015 // A Public-Private Partnership Development Center hivatalos oldala. - [Elektronikus forrás]. - Hozzáférési mód: http://pppcenter.ru/assets/files/raytingREG-Block_26-03-2015_new_edition.pdf. Van egy fejlett intézményi környezettel rendelkező vezető régió, ahol nagy PPP projektek valósulnak meg; a szervezetek legnagyobb számú csoportja, amely a PPP-projektek végrehajtására vonatkozó kulcsfontosságú szabályozó jogi aktusok elfogadásának szakaszában van, és olyan kívülállók csoportja, amelyekben nincsenek feltételek, és ezeket létre kell hozni.
Számos kutató szerint, akiknek a véleményével természetesen nem lehet egyet érteni, az oroszországi régiókban a PPP-projektek megvalósítása szempontjából jelentős problémát jelenthetnek a folyamatban lévő gazdasági visszaesés összefüggésében a különféle kockázatok. Tehát, A.A. Bocharova a következő fontos következtetésekre jut ebben a kérdésben: „... a köz-magán partnerség egyesíti a PPP mint új irányítási eszköz kockázatait, valamint az adott üzleti területen rejlő kockázatokat.
A magánszektor fő kockázatai ebben a partnerségben a politikai és jogi kockázatok, amelyeket az ország politikai helyzetének instabilitása, a verseny kihívásának valószínűsége és a jogszabályi változások fejeznek ki. Nem kevésbé jelentősek a gazdasági kockázatok. Ez a projekt költségének növekedése, a megtérülési idő növekedése, a projekt veszteségessége, az infláció, a kockázat, hogy nem lesz kereslet a köz-magán partnerség tárgyára, a finanszírozási mód helytelen megválasztása. projekt. A műszaki kockázatok a számítások, a tervezés hibái, a tervezési és felmérési munkák hiányosságai, amelyek a projekt költségének növekedéséhez, a határidők megsértéséhez és magában a munkában jelentkeznek. Ebben a partnerségben a szervezeti kockázatok is jelentősek. Ezek a korrupció, a bürokratikus késedelmek, a „visszarúgások”, a világos állami ellenőrzési rendszer hiánya, a verseny időtartama, az Orosz Föderációt alkotó testületek és az önkormányzatok azon képessége, hogy önállóan alakítsák ki a megállapodások megkötésének eljárását. A magánszektor kockázatai a köz-magán partnerségek szerkezetében meglehetősen magasak. Ezért e kockázatok nyomon követésének és kezelésének mechanizmusát jól ki kell dolgozni.” Bocharova A.A. A köz- és a magánszféra partnersége, mint a régió fejlesztésének irányítási eszköze // Akadémiai Értesítő. - 2014. - 2. sz. - S. 171. .
Véleményünk szerint a gazdaság folyamatos stagnálása, a pénzügyi piacok volatilitása, valamint az igen sajátos, nem egyértelmű oroszországi belpolitikai helyzet következtében az elemzés és előrejelzés szempontjából kiemelt figyelmet kell fordítani arra, hogy a politikai és jogi kockázati csoport.
D.V. Khodos és L.V. Stepanova úgy véli, hogy „... célszerű öt olyan problémacsoportot kiemelni, amelyek jellemzőek az Orosz Föderáció régióiban a köz-magán partnerségek fejlesztési folyamatára:
1. Jogalkotással kapcsolatos problémák.
2. A társadalom, a kormányzat és a vállalkozások gyenge, torz és hiányos megértéssel rendelkeznek az engedmények lényegéről, alkalmazásuk gyakorlatáról, az esetleges társadalmi-gazdasági rövid-, közép- és hosszú távú következményekről.
3. Az integrált megközelítés hiánya. A koncessziók problémájának fejlesztése az országban, a régióban, nem szisztematikusan történik: a hatóságok elsősorban a jogalkotási kérdésekre koncentrálnak, nem fordítanak kellő figyelmet a gazdasági és társadalmi problémákra, a koncessziók működési mechanizmusára és szabályozására.
4. Koordináló és szabályozó testület hiánya. Jelenleg a köz-magán társulás egyik alapvető formájaként a koncessziós jogalkotási tevékenységben sokféle szervezet vesz részt: törvényhozó bizottságok, minisztériumok és közszolgálatok, kutatóintézetek, alapítványok és magánszemélyek. A törvényjavaslatok kidolgozásakor mindannyian saját koncessziós elképzeléseikből indulnak ki, amelyeknek nincs egységes fogalmi alapjuk.
5. A legfontosabb probléma talán az, hogy Oroszországban elenyésző a hosszú távú koncessziós szerződések szakszerű elkészítésére képes államigazgatási szakemberek száma. Az ilyen szakembereket nem képezik ki az orosz oktatási intézmények, nincsenek megfelelő programok és speciális tanfolyamok.” Khodos D.V., Stepanova L.V. Köz- és magánszféra partnersége Oroszországban: fejlesztési problémák // Russian Journal of Entrepreneurship. - 2014. - 11. sz. - S. 13 ..
Hangsúlyozni kell, hogy a PPP fejlesztését Oroszországban nemcsak a jól kidolgozott jogszabályok hiánya korlátozza (a szakértők többször is felhívták a figyelmet a 2015-ben elfogadott, a PPP-ről szóló szövetségi törvény alacsony minőségére, az Orosz Föderációban való partnerségről szóló sz. az Orosz Föderáció egyes jogalkotási aktusainak módosításai" // Az Orosz Föderáció jogszabályainak gyűjteménye. 2015. 29. szám. 4350. cikk). Ugyanilyen fontos a hosszú távú finanszírozási mechanizmusok hiánya. Az orosz vállalkozások (különösen a bankok) nem állnak készen a hosszú távú projektekben való részvételre (a PPP-megállapodásokat általában 10-50 évre kötik). Most az Orosz Föderációban a nagy PPP-projektek többségét "kézi vezérlés" módban hajtják végre.
A PPP-problémákat aktívan megvitatják az üzleti szövetségek szintjén. Így Moszkvában 2015. március 17-20-án megrendezték a „PPP Week” infrastrukturális kongresszust, amelynek egyik társszervezője az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamara (CCI RF) volt. A kongresszuson az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamarájának elnöke S.N. Katyrin megjegyezte, hogy először is létezik PPP-piac, és a piac mindenképpen szövetségi szinten fog működni, mert az állam a nehézségek ellenére továbbra is fejleszti az infrastruktúrát. S.N. Katyrin beszédében a következőket hangsúlyozta: „A Távol-Keletre költözünk, a BAM fejlesztése folytatódik, és az állam számos infrastrukturális megaprojektet fejleszt. Előrejelzett problémák a régiókban: csőd és nemteljesítés. Vannak az Orosz Föderáció alattvalóink, akik annyira eladósodtak, hogy a PPP-projektekben való részvételükkel járó teher csődökhöz vezethet. Ennek ellenére a PPP-piac a válság ellenére biztosan létezik. Valószínűleg országszerte egyenetlen lesz ez a kép, talán csökken a fejlődés üteme, de bizonyos feltételek mellett fel is lehet gyorsítani” Bolshakov M. A PPP piac: problémák és kilátások. 2015. 04. 01. // Kereskedelmi és Iparkamara-Inform. - [Elektronikus forrás]. - Hozzáférési mód: http://old.tpp-inform.ru/regions/5628.html.
Ma a PPP-piacot 1,5 billió rubelre becsülik. Sőt, ez a szám szinte teljes egészében a már befektetett alapokat takarja. Ugyanakkor valamivel több mint 800 milliárd költségvetési beruházás. Ez arra utal, hogy a piacunk egyelőre nem ugyanaz, mint Európában és Amerikában, ahol a legtöbb csak magánbefektetés. Oroszországban sok koncesszió költségvetési támogatáson, tőkejuttatáson keresztül szerveződik, és nyilvánvaló, hogy a befektető igyekszik minimalizálni a rá eső részét a beruházásból. Ezen a helyzeten változtatni kell, mivel Oroszországban a PPP piac tőkeintenzív és érdekes a befektetők számára.
Természetesen jelenleg problémák vannak a projektek finanszírozásával. Ám ez egy átmeneti helyzet, és ez újabb okot ad arra, hogy elgondolkodjunk a régiók PPP-projektek megvalósítására való felkészültségén, a regionális kompetenciákon az ilyen komplex projektek előkészítésében. Sajnos még mindig nincs közös értelmezés a PPP-projektek végrehajtásának mechanizmusairól. Ez jellemző a regionális vállalkozókra és hatóságokra egyaránt.
Nyilvánvaló, hogy a PPP projekt szervezése - a magánpartner kiválasztására és a vele szerződés megkötésére irányuló nyilvános eljárás előkészítésének és lefolytatásának folyamata, amely meghatározza a felek tevékenységét, jogait és kötelezettségeit a PPP céljainak elérése érdekében. projekt - fáradságos feladat, amely az adminisztráció és az üzlet közötti kapcsolat formalizálásának szükségességéhez kapcsolódik. És a megoldásában gyakran vannak problémák.
A tankönyv szerzői csapata L.A. irányításával. Dobrynina és E.I. Markovskaya megjegyzi, hogy „…az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamarájának a közigazgatással való együttműködésben szerzett tapasztalata számos olyan hiányosságot tárt fel, amelyek akadályozzák a PPP-k regionális és önkormányzati szintű szervezését. Ide tartozik a jól előkészített projektek hiánya, a személyzet elégtelen képzettsége, a minisztériumok és főosztályok tevékenységének helyi koordinációjának hiánya és egyebek. E problémák leküzdésére az RF CCI rendszer szakértői szerint az adminisztráción belül célszerű külön szerveket létrehozni a PPP projektek előkészítésére, elindítására és irányítására (regionális PPP központok). A regionális PPP-központok sajátos munkája a PPP feltételekkel megvalósuló projektek kiválasztása, a projektek eredményességének értékelése a regionális fejlesztési igények szempontjából, a projektek regionális hatóságok általi jóváhagyásra történő benyújtása, a pályázatok előkészítése, a szerződések és egyéb dokumentumok jóváhagyása, valamint a projekt feltételeinek megteremtése. projektek keretében lebonyolított tranzakciók pénzügyi lezárása, a projektek megvalósításának nyomon követése és a szerződési feltételek szabályozása” Állam és vállalkozás interakciója: tankönyv / L.A. Dobrynin, E.I. Markovskaya, A.A. Medve, N.G. Privalov, N.S. Ragimova, I.V. Troitskaya. - Szentpétervár: SPbGEU Kiadó, 2014. - S. 64 ..
Hangsúlyozzuk azt is, hogy a PPP-projektek pénzügyi elfogadhatóságának kérdése gyakran nem egyértelmű. Így tévhit él a projekt magánszektor általi finanszírozásával kapcsolatban, amely végül nem fizeti meg. Végül a felhasználók vagy az állam fizet a projektért. Mivel a magánfinanszírozás bevonása többletköltséget jelent, amely a kockázatok áthárítását tükrözi, a PPP-projekteknek csak akkor van értelme, ha a magánszektorban az építési és működési hatékonyságnövekedés előnyei meghaladják a magántőke magasabb költségét.
Ezen ajánlások alapján számos állam kormánya – a gazdasági fejlettség mértékétől és a piaci helyzettől függetlenül – elsősorban azokon a területeken fordul együttműködésre, amelyekért hagyományosan az államot terheli a felelősség, pl. közlekedési, kommunális, szociális infrastruktúra.
Számos országban vannak példák a magánszektorral folytatott sikeres együttműködésre a gazdaság különböző területein, beleértve a vízgazdálkodást, a hulladékgazdálkodást, a közlekedést, az oktatást, az egészségügyet, az önkormányzati létesítmények, például bírósági épületek, parkolók, kórházak fejlesztését. , kulturális fejlesztés és turizmus. Így a fejlesztések egész spektrumáról beszélünk, amelyben a magánszektor nagyon-nagyon hatékonyan tud részt venni.
A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a PPP sok esetben lehetővé teszi az állam és a magánszektor érdekei közötti egyensúly megtalálását és a következő feladatok megoldását:
Az infrastruktúra gyorsított ütemű fejlesztésének biztosítása;
Jobb szolgáltatások nyújtása;
Nemcsak források bevonása, hanem a magánszektor befektetésmenedzsment területén szerzett tapasztalatai, valamint innovatív technológiák bevezetése;
Új befektetési lehetőségek és ennek megfelelően új bevételi források megszerzése.
Az Európai Bizottság PPP-jelentése a következőket emeli ki: „Bár a PPP-k kezdeti célja az kell, hogy legyen, hogy a kockázatok megosztásával és a magánszektor szakértelmére támaszkodva elősegítsék a közszféra szolgáltatásainak hatékonyságát, a PPP-k a közszférára nehezedő közvetlen nyomást is csökkenthetik. államkincstár további tőkeforrások biztosításával” Hamilton J., az Egyesült Nemzetek Szervezete Európai Gazdasági Bizottsága Gazdasági Együttműködési és Integrációs Bizottságának vezetője. Beszéd a "Public-Private Partnership: Local Infrastructure Development" Nemzetközi Fórumon, 2009. szeptember 16-17. gg. Moszkva-Aktau, Kazah Köztársaság. Anyaggyűjtés. Jelentések absztraktjai. http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Assembl_add.pdf.
Ahogy V.S. Efimov: „A köz-magán partnerség mechanizmusa még nem indult el teljes erővel. A régiók tisztviselői ezért az üzletet okolják, amely állításuk szerint csak a legjövedelmezőbb projektekben hajlandó részt venni, az üzleti élet pedig azokat a tisztviselőket hibáztatja, akik kedvezőtlen feltételeket támasztanak a befektetők számára. Valahol középen van a kompromisszum. Az államnak figyelembe kell vennie az üzleti élet végső érdekét, az üzletnek pedig az állam érdekét és a létrejövő, rekonstruált vagy kezelésbe kerülő objektumok társadalmi jelentőségét figyelembe véve kell cselekednie. Egy másik probléma az ilyen partnerség hagyományainak hiánya. Ha nincs hosszú kapcsolati tapasztalat, és mindkét oldalon rengeteg a megtévesztés, akkor nem jön létre a bizalom. A közszolgáltatási szektor fejlesztésének problémája a köz-magán partnerségi mechanizmusok bevezetése révén a modern Oroszország számára releváns. Ezt bizonyítja különösen az a tény, hogy az Orosz Föderáció Államtanácsának 2015-ös ülésén beszédében egy ilyen feladatot hangoztatta V.V. Putyin, és a vita során ez a kérdés többször is felmerült” Efimov V.S. Köz- és magánszféra partnersége: problémák az állam és az üzleti élet kapcsolatában // A NAUKOVEDENIE internetes folyóirat. - 2015. - 7. évfolyam 5. szám. - [Elektronikus forrás]. - Hozzáférési mód: http://naukovedenie.ru/PDF/143EVN515.pdf. .
Figyelembe véve, hogy a 2016-os pénzügyi-gazdasági helyzet meglehetősen nehéz, a 2017-es kilátások pedig nem kellően pozitívak és kiszámíthatóak, a lehető legnagyobb figyelmet kell fordítani a PPP-piac fejlesztésére. És először is, ahogy E.G. Kovalenko és S.A. Kochetkov: „Figyelmet kell fordítani a PPP-vel kapcsolatos kompetenciák fejlesztésére és az állami megrendelők – a regionális közigazgatás képviselőinek – képzésére. Például a közlekedési ágazatban az Orosz Föderáció elnöke V.V. Putyin a PPP-projektek végrehajtásához szükséges szakképzett személyzet képzésének biztosításának szükségességéről. Az állam egyik fő feladata ebben a szakaszban, hogy segítse a régiók közötti köz-magán partnerségi projektek lebonyolításával kapcsolatos tapasztalatcserét, a jól kidolgozott jogszabályok, legjobb gyakorlatok kölcsönzését, valamint a sikeres projektek átvitelét az alacsony fejlettségű régiókba. . Regionális szinten a PPP-projektek megvalósításához szükséges személyzet képzésén, információs és elemző központok létrehozásán, valamint a magánpartnerek kiválasztásán kell dolgozni. A kereskedelmi és iparkamarák rendszerének lehetőségei lehetővé teszik ennek a munkának a hatékony és magas szakértői szintű elvégzését.” Kovalenko E.G., Kochetkova S.A. A PPP-mechanizmus alkalmazása az Orosz Föderációt alkotó jogalany állami tulajdonának kezelésében // Fundamental Research. - 2015. - 8. sz. - S. 563 ..
A PPP divatos csökkentését a közelmúltban Oroszországban különféle platformokról lehetett hallani államférfiak, törvényhozók, üzleti képviselők és szakértők szájából. Sőt, úgy vélik, hogy a jelenlegi gazdasági válságban és a nyugati szankciók által Oroszország számára nehéz külső körülmények között a PPP szerepe egyre keresettebb és aktuálisabb.
Különösen Vlagyimir Putyin orosz elnök ismételten rámutatott a köz-magán partnerség (PPP) fontosságára, amely kulcsfontosságú tényező az ország infrastruktúrájának fejlesztésében, és javasolta a PPP-mechanizmusok aktív felhasználását új gazdasági növekedési központok létrehozására a régiókban. , és a PPP-t az orosz szociálpolitika végrehajtásának egyik legfontosabb mechanizmusává tegyék stb. Felszólal az RSPP március 19-i kongresszusán, p. Az Orosz Föderáció elnöke kiemelte, hogy a kedvezőtlen gazdasági helyzet leküzdése és a fenntartható növekedési pálya elérése csak az állam és az üzleti élet partnerségével, az ország stratégiai célkitűzéseinek közös megértésével és a kölcsönös érdekek figyelembevételével lehetséges.
Mint ismeretes, a PPP az állam és a vállalkozások közötti közép- és hosszú távú interakció formáinak összessége a társadalmilag jelentős feladatok kölcsönösen előnyös megoldása érdekében. Ráadásul a PPP általában azt feltételezi, hogy nem az állam vesz részt az üzleti projektekben, hanem éppen ellenkezőleg, az állam hívja fel a vállalkozásokat, hogy vegyenek részt társadalmilag jelentős projektek megvalósításában. A PPP fő területe a világon az autópályák építése, kisebb mértékben - a lakás- és kommunális szolgáltatások projektjei.
Az oroszországi PPP-ről szóló szövetségi törvényt a 2000-es évek közepe óta tárgyalják, de az első változata csak 2012 júniusára készült el. 2013. március 13-án a kormány benyújtotta az Állami Dumának „Az Orosz Föderációban a köz- és magánszféra közötti partnerség alapjairól” szóló törvénytervezet harmadik változatát. Miközben azonban ez a folyamat rendkívül lassan halad, a tisztviselők és a törvényhozók minden nyilatkozata és ígérete ellenére.
A PPP fejlesztését Oroszországban nemcsak a kidolgozott jogszabályok hiánya akadályozza. Ugyanilyen fontos a hosszú távú finanszírozási mechanizmusok hiánya. Az orosz vállalkozások (különösen a bankok) nem állnak készen a hosszú távú projektekben való részvételre (a PPP-megállapodásokat általában 10-50 évre kötik). Most az Orosz Föderációban a nagy PPP-projektek többségét "kézi vezérlés" módban hajtják végre.
A PPP-problémákat aktívan megvitatják az üzleti szövetségek szintjén. Így március 17-20-án Moszkva adott otthont a „PPP Week” infrastrukturális kongresszusnak, amelynek egyik társszervezője az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamara volt. A kongresszuson Szergej Katyrin, az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamarájának elnöke megjegyezte, hogy először is létezik PPP-piac, és a piac mindenképpen szövetségi szinten fog működni, mert az állam a nehézségek ellenére , továbbra is infrastruktúrát fejleszt.
„A Távol-Keletre költözünk, a BAM fejlesztése folytatódik, az állam pedig számos infrastrukturális megaprojektet fejleszt” – jegyezte meg az Orosz Kamara vezetője. Előrejelzett problémák a régiókban: csőd és nemteljesítés. Vannak az Orosz Föderáció alattvalóink, akik annyira eladósodtak, hogy a PPP-projektekben való részvételükkel járó teher csődökhöz vezethet. Ennek ellenére a válság ellenére biztosan lesz PPP-piac. Valószínűleg országszerte egyenetlen lesz a kép, talán csökkenni fog a fejlődés üteme, de bizonyos feltételek mellett fel is lehet gyorsítani – vélekedik Sergey Katyrin.
Pavel Seleznev, az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamara PPP-bizottságának elnöke egyetért az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamarájának vezetőjével. Adatai szerint 2014-ben a PPP-projektek száma 2013-hoz képest 4,4-szeresére nőtt, jelenleg 595 PPP-projekt valósul meg Oroszországban, ebből 435 koncesszió, és az önkormányzati koncessziók számában is meredeken emelkedik, azok száma. szám már 359.
Szeleznyev elmondta, hogy az 595 projektből 194 (88 milliárd rubel) a közüzemi szektorban, 72 (503 milliárd) a közlekedési szektorban, 163 (46 milliárd) az energiaszektorban, 166 (387 milliárd) pedig az energiaszektorban. szociális szféra. Az 595 projektből azonban 103 van kezdeményezési szakaszban, és nagy a valószínűsége annak, hogy nem fejeződnek be – hangsúlyozta Szeleznyev.
Összefoglalva a statisztikákat, ma a PPP-piacot 1,5 billió rubelre becsülik. Sőt, ez a szám szinte teljes egészében a már befektetett alapokat takarja. Ugyanakkor valamivel több mint 800 milliárd költségvetési beruházás. Ez arra utal, hogy a piacunk egyelőre nem ugyanaz, mint Európában és Amerikában, ahol a legtöbb csak magánbefektetés. Oroszországban sok koncesszió költségvetési támogatáson, tőkejuttatáson keresztül szerveződik, és nyilvánvaló, hogy a befektető igyekszik minimalizálni a rá eső részét a beruházásból. Ezen a helyzeten változtatni kell, mivel Oroszországban a PPP piac tőkeintenzív és érdekes a befektetők számára.
Természetesen jelenleg problémák vannak a projektek finanszírozásával. Ám ez egy átmeneti helyzet, és ez újabb okot ad arra, hogy elgondolkodjunk a régiók PPP-projektek megvalósítására való felkészültségén, a regionális kompetenciákon az ilyen komplex projektek előkészítésében. Sajnos még mindig nincs közös értelmezés a PPP-projektek végrehajtásának mechanizmusairól. Ez jellemző a regionális vállalkozókra és hatóságokra egyaránt.
Nyilvánvaló, hogy a PPP projekt szervezése - a magánpartner kiválasztására és a vele szerződés megkötésére irányuló nyilvános eljárás előkészítésének és lefolytatásának folyamata, amely meghatározza a felek tevékenységét, jogait és kötelezettségeit a PPP projekt céljainak elérése érdekében. - fáradságos feladat, amely az adminisztráció és az üzleti élet kapcsolatának formalizálásához kapcsolódik. És a megoldásában gyakran vannak problémák.
Az Orosz Föderáció Kereskedelmi és Iparkamarájának a közigazgatással való együttműködésben szerzett tapasztalatai számos hiányosságot tártak fel, amelyek akadályozzák a PPP-k regionális és önkormányzati szintű szervezését. Ide tartozik a jól előkészített projektek hiánya, a személyzet elégtelen képzettsége, a minisztériumok és főosztályok tevékenységének helyi koordinációjának hiánya és egyebek.
E problémák leküzdésére az RF CCI rendszer szakértői szerint az adminisztráción belül célszerű külön szerveket létrehozni a PPP projektek előkészítésére, elindítására és irányítására (regionális PPP központok).
A regionális PPP-központok sajátos munkája a PPP feltételekkel megvalósuló projektek kiválasztása, a projektek eredményességének értékelése a regionális fejlesztési igények szempontjából, a projektek regionális hatóságok általi jóváhagyásra történő benyújtása, a pályázatok előkészítése, a szerződések és egyéb dokumentumok jóváhagyása, valamint a projekt feltételeinek megteremtése. projektek keretében lebonyolított tranzakciók pénzügyi lezárása, a projektek megvalósulásának nyomon követése és a szerződési feltételek szabályozása.
Jó példa erre, hogy 2014 szeptemberében Szentpéterváron létrehozták a PPP Kutatóközpontot. A Szentpétervári Beruházási Bizottság aktív támogatásával jött létre, és már most is tartalmaz kurzusokat további oktatási programokban a PPP-hez szükséges tudományágakban, beleértve a PPP aktuális kérdéseinek tudományos kutatását különböző területeken, a továbbképzés fejlesztését és fejlesztését. és szakmai átképzési programok, tudományos anyagok kiadása.
Amint azt a gyakorlat mutatja, az ilyen központok létrehozása elengedhetetlen a PPP teljes körű fejlesztéséhez az Orosz Föderáció egészében. A kereskedelmi és iparkamarák pedig érdeklődnek a PPP-mechanizmusok fejlesztésében – ezt bizonyítja a 2015 februárjában „A területi kereskedelmi és iparkamarák szerepe a PPP-mechanizmusok fejlesztésében” című felmérés eredményei. A legtöbb kritikát ugyanakkor az állam és a vállalkozások PPP-fejlesztési kérdésekben szükséges kompetenciájának hiánya okozza.
Vannak pozitív példák a projektekkel való közvetlen munkára. Például a Vlagyimir Régió Kereskedelmi és Iparkamara egy olyan projektet hirdet, amelynek célja egy, az állam és az üzleti élet közötti interakción alapuló kiállítási komplexum létrehozása. A lipecki, tomszki, moszkvai kamarák, a Tatár Köztársaság Kereskedelmi és Iparkamara aktívan dolgoznak azon, hogy cégeket vonzanak az Orosz Föderáció ezen alkotórészeinek területén található különleges gazdasági övezetekbe stb.
Tekintettel arra, hogy a pénzügyi helyzet 2015-ben nem lesz könnyű, nagyobb figyelmet kell fordítani a PPP-piac fejlesztésére. Mindenekelőtt a PPP területén a kompetenciák növelése és az állami megrendelők - a regionális közigazgatás képviselőinek képzése. Például a közlekedési ágazatban az Orosz Föderáció elnöke megfelelő utasítást adott ki a PPP-projektek végrehajtásához szükséges szakképzett személyzet képzésének biztosítására.
Az állam egyik fő feladata ebben a szakaszban, hogy segítse a régiók közötti köz-magán partnerségi projektek lebonyolításával kapcsolatos tapasztalatcserét, a jól kidolgozott jogszabályok, legjobb gyakorlatok kölcsönzését, valamint a sikeres projektek átvitelét az alacsony fejlettségű régiókba. .
Regionális szinten a PPP-projektek megvalósításához szükséges személyzet képzésén, információs és elemző központok létrehozásán, valamint a magánpartnerek kiválasztásán kell dolgozni. A kereskedelmi és iparkamarák rendszerének adottságai lehetővé teszik e munka hatékony és magas szakértői színvonalú elvégzését.
Az elmúlt években világszerte jelentős intézményi változások mentek végbe a korábban mindig állami tulajdonban lévő és irányított iparágakban: villamos energia, közút, vasút, közművek, fővezetékes szállítás, kikötők, repülőterek. A kormányok ezen iparágak tárgyait átmeneti, hosszú és középtávú használatra ruházzák át a vállalkozásoknak, fenntartva a jogot tevékenységeik szabályozására és ellenőrzésére.
Egyrészt az infrastrukturális iparágak vállalkozásai - elsősorban azok hálózati, monopólium szegmensei - az infrastrukturális létesítmények stratégiai, gazdasági és társadalompolitikai jelentősége miatt nem privatizálhatók. Másrészt azonban az állami költségvetésnek nincs elegendő forrása az egyszerű és kiterjesztett szaporodás biztosításához. Ennek az ellentmondásnak a feloldására a külföldi gazdasági gyakorlatban a köz-magán társulás (PPP, Public-Private Partnership - PPP) fogalmát alkalmazzák, amely alternatívát jelent a létfontosságú, stratégiai jelentőségű állami tulajdonú objektumok privatizációjával szemben.
A mai értelemben vett PPP intézményi és szervezeti szövetség az állam és a vállalkozások között annak érdekében, hogy országos és nemzetközi, nagyszabású és helyi, de társadalmilag mindig jelentős projektek valósuljanak meg a legkülönbözőbb tevékenységi körökben: a stratégiai fejlesztéstől kezdve. fontos iparágak és kutatás-fejlesztés (K+F) ) a közszolgáltatások nyújtásához. Általában minden ilyen szövetség ideiglenes, mivel egy bizonyos időszakra jön létre egy adott projekt megvalósítása érdekében, és a végrehajtás után megszűnik.
A PPP formái
A PPP-nek sokféle formája van. Ezek mindenekelőtt különféle szerződések, amelyeket az állam a magáncégek számára biztosít: munkavégzésre és közszolgáltatások végzésére, gazdálkodásra, állami szükségletekre történő termékszállításra, műszaki segítségnyújtási szerződések stb. A rövid távú szerződéseket széles körben használják a gazdasági gyakorlatban a hatóságok mind külföldön, mind a modern Oroszországban.
A PPP másik formája a lízing (lízing) jogviszony, amely az állam által a magánszektornak átadott ingatlanok (épületek, építmények, termelő berendezések) kapcsán jön létre. Az állami vagyon használatáért fizetett fizetésként a magáncégek bérleti díjat fizetnek a kincstárnak.
A termelésmegosztási megállapodások (PSA) a PPP egyik formája, amely 1995-ben, a „termelésmegosztási megállapodásokról” szóló szövetségi törvény elfogadása után vált legitimmé. A PSA egy ilyen megállapodás, amely szerint az Orosz Föderáció a beruházónak - egy gazdasági társaságnak "térítendő alapon és meghatározott időtartamra kizárólagos jogokat biztosít ásványi nyersanyagok kutatására, feltárására és előállítására a meghatározott altalaj területen. a szerződésben foglaltak szerint és az ehhez kapcsolódó munkák elvégzésére, valamint a beruházó vállalja, hogy a meghatározott munkát saját költségére és kockázatára elvégzi. A legyártott termékeket az állam és a befektető között meg kell osztani egy olyan megállapodás értelmében, amely rendelkezik a felosztás feltételeiről és eljárásáról.
A PPP másik elterjedt formája Oroszországban az állami-magán vállalkozások. A magánszektor részvétele egy állami vállalat tőkéjében társaságosítással és vegyesvállalatok létrehozásával járhat. A magánszektor adminisztratív és gazdasági döntéshozatali szabadságának fokát ebben az esetben az alaptőkében való részesedése határozza meg. Minél alacsonyabb a magánbefektetők aránya az államhoz képest, annál kisebb az önálló döntéseik köre, amelyeket az állam beavatkozása vagy véleményének figyelembevétele nélkül hozhatnak.
Végül a PPP külföldön legelterjedtebb formája a nagy, tőkeigényes projektek megvalósítása során a koncessziók. A koncesszió egyrészt az állam (engedélyező), másrészt egy magánjogi vagy természetes személy (koncessziós jogosult) közötti kapcsolatrendszer, amely abból ered, hogy a koncessziós jogosult a koncessziós jogokat átadni. megállapodás alapján, térítés ellenében és visszafizetendő módon használhatja az állami vagyont, valamint az állam kizárólagos monopóliumát képező tevékenység végzésének jogát.
Az orosz gyakorlatban a PPP minden formáját alkalmazzák, kivéve a koncessziókat. Ugyanakkor a koncessziók a partnerség legfejlettebb, legígéretesebb és legátfogóbb formája. Először is, ezek a szerződéses, lízing- és egyéb kapcsolatoktól eltérően hosszú távú jellegűek, ami lehetővé teszi mindkét fél számára tevékenységük stratégiai tervezését. Másodszor, az engedményekben a magánszektor rendelkezik a legteljesebb szabadsággal az adminisztratív, gazdasági és irányítási döntések meghozatalában, ami megkülönbözteti őket a közös vállalkozásoktól. Harmadszor, az államnak mind a koncessziós szerződés, mind a jogszabályi normák keretein belül elegendő befolyása van ahhoz, hogy a koncessziós feltételek megsértése esetén, valamint a közérdek védelmének szükségessége esetén befolyásolja a koncessziós jogosultat. Negyedszer, az állam csak a tulajdona tárgyának birtoklására és használatára vonatkozó jogokat ruházza át a koncessziós jogosultra, fenntartva a rendelkezés jogát.
Az oroszországi termelési infrastruktúra állapota és a PPP javításának eszköze
Az ipari infrastruktúra szektorok komplexuma (energiaipar, utak és vasutak, kikötők, repülőterek, vezetékes szállítás, közművek) az orosz gazdaság legsebezhetőbb pontja. Állapota lehetséges strukturális, ember okozta és egyéb válságok, katasztrófák forrása. A befektetett eszközök rendkívül elhasználódtak. Az elmúlt 10-15 évben gyakorlatilag nem történt infrastrukturális fejlesztés, új létesítmények nem épültek. Oroszország még az elmúlt három évben folytatódott gazdasági növekedés ellenére sem tapasztalta a termelés megfelelő növekedését és a termelési infrastruktúrába irányuló beruházások tömeges beáramlását.
Ennek a helyzetnek a legfontosabb okai a mi szempontunkból a következők:
1) költségvetési források hiánya az infrastrukturális ágazatok kiterjesztett újratermelésének biztosítására;
2) a tulajdonos (állam és önkormányzatok) intézményi felkészületlensége arra, hogy az infrastruktúrával kapcsolatos bizonyos jogokat a vállalkozásokra ruházza át (elsősorban a PPP keretében);
3) a tőkeintenzív létesítményekbe történő befektetés magas kockázata állami garancia hiányában.
A szovjet korszakban kiépített termelési infrastruktúra korszerűsítése, autópályák és vasutak, kikötők, repülőterek, energetikai és közműrendszerek építésére irányuló nagy projektek megvalósítása Oroszországban csak hazai és nemzetközi tőke bevonásával lehetséges. a PPP. Költségvetési forráshiányos államunk egyszerűen nem talál más racionális, sőt a nemzetközi gyakorlatban jól bevált megoldást erre a problémára.
Nekünk Oroszországban meg kell szabadulnunk egyfajta „a kapitalizmus jobboldali infantilis betegségétől”, amely szerint csak a magáncég hatékony, az állam pedig értelemszerűen nem hatékony tulajdonos. Ha a profitot vesszük a hatékonyság kritériumának, akkor a legtöbb esetben ez a helyzet. De egy objektív közgazdasági elemzésben nem lehet összekeverni a gazdasági egység szempontjából a hatékonyságot és a társadalom hatékonyságát. Ami hatékony lehet egy magáncég számára, nem jelenti automatikusan azt a társadalom számára is. És fordítva: egy magáncég például soha nem fogja megtartani a többletkapacitást és a redundáns hálózatokat, azokat kivonja a forgalomból, mint nem hatékony, és az állam a társadalom érdekében, bár megnövekedett termelési költségek mellett, rendelkezhet és kell is „biztonsági határ” elegendő a hálózati rendszerek vészhelyzetekben történő működtetéséhez.
A tulajdon problémája a köz-magán társulásokban
Hazánkban nagyon nehéz, évek óta „mennek át” a koncessziós, fizetős utak, tengeri kikötők, csővezetékes szállítás és egyéb törvények, amelyek szabályozzák a természetes monopóliumokkal rendelkező iparágak működését. Állami Duma. Ezeknek a törvényeknek kell a köz-magán társulás jogi „téglájává” válniuk. De a PPP-épület alapja, ahogy mi látjuk, az állami tulajdonról szóló törvény legyen. Ennek a törvénynek a koncepcióját kell kidolgozni a fent említett ágazati törvényeknek. Végül a PPP-k jogi támogatásának egy másik szegmensét a szabályzatok - utasítások, szabályzatok, ügynökségek és szolgálatok által kidolgozott szerződésminták (beruházási, koncessziós, építési, üzemeltetési stb.) alkotják.
A PPP fő formájának, az engedményeknek Oroszországban való hiányát általában szubjektív tényezők magyarázzák: az Állami Duma képviselőinek jogi és gazdasági kompetenciájának alacsony szintje, bizonyos csoportok lobbitevékenysége, a civil társadalmi intézmények gyengesége stb. Az engedmények fő akadálya a mi szempontunkból az objektív jelleg: ez az állami vagyonkezelés koncepciójának hiánya Oroszországban. Az államnak – ahogy más országokban is – a koncepción, a doktrínán és a jogszabályokon keresztül világosan fel kell vázolnia a társadalommal szembeni felelősségének határait a tulajdonáért, és a szövetségi törvény szintjén meg kell határoznia azon objektumok körét, amelyek nem tartoznak a privatizáció alá. . A jogi vákuum ebben a kérdésben csak hozzájárul a korrupcióhoz, és az állami monopólium helyett magánmonopólium kialakulásához vezet, ami minden negatív következménnyel jár az államra, a társadalomra és a vállalkozásokra nézve is.
A tulajdonjogok egy részének az államtól a vállalkozásokra való átruházásának bizonytalansága, az állami tulajdonra vonatkozó törvények hiánya, a koncessziók, az államosítás és más fontos szabályozások rendkívül magas kockázatot jelentenek a magánforrások állami tulajdonú infrastruktúrába való befektetésében. A magánvállalkozások állami tulajdonú tárgyi használati jogának a PPP-koncepció keretében történő törvényi megszilárdítása (elsősorban koncessziók), jogi garanciák nyújtása e társaságok számára a befektetett pénzeszközök megtérülésére jelentősen csökkenti a magánbefektetések kockázatait, és fokozza a befektetések kockázatát. a hazai és külföldi tőke állami tulajdonú objektumokba vonzása.
Az államnak egyértelműen meg kell mondania a vállalkozásoknak: vannak olyan gazdasági tevékenységi objektumok, amelyek állami tulajdonban maradnak, amelyek fejlesztéséhez magánbefektetéseket, know-how-t, magángazdálkodási mechanizmusokat kell vonzani, de az alapvető tulajdonviszonyok megváltoztatása nélkül. Vagyis ezeknek a tárgyaknak a tulajdonjoga az államnál marad. A felhasználási jogok átszállnak a vállalkozásra. Az állam jogszabályokkal és megkötött szerződésekkel garantálja a befektetett pénzeszközök megtérülését a befektetőnek. Ezen túlmenően egyértelműen meg kell állítani az üzleti beavatkozásokat olyan ingatlanokba, amelyek a törvény szerint nem tartoznak a privatizáció alá: az ország gazdasági szerkezetének természetes monopólium szegmensei, hálózati életfenntartó rendszerek, stratégiai létesítmények stb. Nem normális, ha az Orosz Föderáció természetes monopóliumairól szóló törvény nem is említi az "állami tulajdon" és a "szövetségi tulajdon" kategóriákat. Ez azt az illúziót kelti az üzleti életben, hogy legálisan (pontosabban a jogszabályi hézagokat kihasználva) természetes monopóliumot szerezhet, és a magántulajdon intézményének és az üzleti céloknak megfelelően kialakíthatja saját „játékszabályait”, megkerülve a versenytársakat. .
Szükséges továbbá a 90-es években privatizált tengeri kikötők, repülőterek és egyéb infrastrukturális szektorok (föld, kikötők, terminálok stb.) tárgyainak állami tulajdonba történő visszaadása. Ezután pedig az állami vagyonkezelés koncepciójának megfelelően versenyeztetési alapon koncesszióba kerülhetnek, vagy állami kezelésben maradhatnak.
Az oroszországi koncessziók alakulása: a dolgok jelenlegi állása
A világ tapasztalatai alapján Oroszország az utóbbi időben aktív lépéseket tett az engedmények intézményesítésére. 2004 októberében az Orosz Föderáció kormánya és a kormány mellett működő Versenyképességi és Vállalkozási Tanács üléseit tartották a közlekedési komplexumban történő koncessziók kialakításának szentelve. Úgy döntöttek, hogy fokozzák az erőfeszítéseket a koncessziós törvény előkészítésére, amely a PPP jogalapja lesz. Ebből a célból az Orosz Föderáció Állami Dumája mellett létrejött a koncessziós jogalkotás szakértői tanácsa. V. V. Putyin Oroszország elnöke az Orosz Gyáriparosok és Vállalkozók Szövetségének XIV. Kongresszusán 2004. november 16-án felszólaló előadásában a következőket mondta: „Egy másik ígéretes terület az üzleti élet részvétele az állami infrastrukturális projektek, például a nagy határinfrastruktúra megvalósításában. Úgy gondolom, hogy a nagyon közeljövőben meg kell teremteni a kiemelt programok közös munkájának jogi kereteit, és az államnak biztosítania kell a magánbefektetők munkakörülményeinek stabilitását, beleértve a koncessziós szerződések kereteit is.
A koncessziók fogalmi alapjait egyelőre csak Oroszországban alakítják ki. Az országnak ezen a téren nincs sem megfelelő intézménye, sem jogszabálya, sem világos elképzelése arról, hogyan kell szabályozni a koncessziós alapon létrejött vállalkozásokat.
Ugyanakkor az oroszországi engedményekben rejlő gazdasági potenciál magasra értékelhető. A termelési infrastruktúra tárgyait a koncessziók alkalmazásának kiemelt területeként kell kezelni, feltéve, hogy állami tulajdonban maradnak, és létrejön a hatósági szabályozás és ellenőrzés rendszere a magáncégek tevékenysége felett: utak és vasutak, kikötők, repülőterek, erőművek, közműrendszerek.
A PPP létrehozásának problémái Oroszországban
1. Jogszabályok. Az RSFSR Legfelsőbb Tanácsa 1993-ban először fogadta el a koncessziós megállapodásokról szóló törvénytervezetet, de az elnök elutasította. Az új törvényjavaslat ezután 1995-ben bekerült az Állami Dumába. Első olvasatban 1996-ban fogadták el, és a második olvasatban még mindig mérlegelés alatt áll.
2. A társadalom, a kormányzat és a vállalkozások gyenge, torz és hiányos megértéssel rendelkeznek az engedmények lényegéről, alkalmazásuk gyakorlatáról, az esetleges társadalmi-gazdasági rövid-, közép- és hosszú távú következményekről. A koncessziós rendszerre való áttérés nem azt jelenti, hogy az egyik „Engedély” névvel ellátott bélyegzett papírt egy másik „Koncesszió” névvel ellátott papírra cseréljük, ahogy Oroszországban sokak számára látszik, hanem az állam és az üzleti élet közötti kapcsolatok lényegének megváltozását, jogi és gazdasági kontextusban egyaránt.
3. Az integrált megközelítés hiánya. A koncessziók problémájának kialakulása nem szisztematikus az országban: a kormány elsősorban a jogalkotási kérdésekre koncentrál, nem fordít kellő figyelmet a gazdasági és társadalmi problémákra, a koncessziók működési mechanizmusára és szabályozására. Ugyanakkor az engedmények kérdése nem korlátozódik egy vagy több törvényre. Komplex, intézményi jellegű, és szisztematikus megközelítés alapján kell kezelni.
4. Koordináló és szabályozó testület hiánya. Jelenleg a koncessziók, mint a PPP alapvető formája területén folyó jogalkotási tevékenységben számos szervezet vesz részt: törvényhozó bizottságok, minisztériumok és közszolgálatok, kutatóintézetek, alapítványok és magánszemélyek. A törvényjavaslatok kidolgozásakor mindannyian saját koncessziós elképzeléseikből indulnak ki, amelyeknek nincs egységes fogalmi alapjuk.
5. (Talán a legnagyobb probléma.) Emberek. A hosszú távú koncessziós szerződések szakszerű megkötésére képes oroszországi államigazgatási szakemberek száma elenyésző. Az ilyen szakembereket nem képezik ki az orosz oktatási intézmények, nincsenek megfelelő programok és speciális tanfolyamok. Nincsenek módszertanok arra, hogy a hatóságok hosszú megtérülési idővel beruházási megállapodásokat dolgozzanak ki. És ha figyelembe vesszük, hogy egy ilyen szerződés értelmében az állami vagyon 20-50 évre egy magáncég birtokába és használatába kerül, akkor érthető, hogy milyen felelősség hárul egy bármilyen szintű tisztviselőre, aki koncessziós szerződést ír alá. az állam nevében.
Az orosz állam feladatai a PPP területén
A PPP problémájának szisztematikus megközelítése átfogó megoldást kell, hogy nyújtson a következő fő feladatokra.
1. feladat
Koncepció és stratégia kidolgozása a PPP bevezetésére, amelynek különösen a következőket kell tartalmaznia:
a PPP létrehozásának céljai, célkitűzései és alapelvei;
telepítésük szakaszai;
szervezeti felépítés és irányítási rendszer, mindenekelőtt az egyes láncszemeinek funkcióit biztosítva, az „egy ajtó” szabályt stb.;
mechanizmus és szerszámok;
a csomagban szereplő szövetségi szintű jogalkotási aktusok listája, amelyeket el kell fogadni;
az e törvénycsomag előkészítéséért és a végrehajtás határidejéért felelős szövetségi kormányzati szerv.
2. feladat
A szükséges intézményi jogi, gazdasági, szervezeti környezet megteremtése:
a koncessziók meglehetősen teljes és zárt jogi keretének kialakítása, beleértve a rendeleteket és a szabályzatokat;
az ország intézményi környezetének egyéb elemeinek kialakítása: PPP-ügyekkel foglalkozó végrehajtó hatóságok (elsősorban koncessziók), befektetéseket biztosító és magánbefektetéseket garantáló pénzügyi és gazdasági intézmények (például Beruházási Garancia Ügynökség), független szervezetek, amelyek szakértői projektek és tanácsadás, alapkezelő társaságok, egyesületek, egyesületek, alapok stb.
3. feladat
Egy speciális szövetségi testület létrehozása (például a Szövetségi PPP vagy Koncessziók Ügynöksége), amelynek végre kell hajtania a PPP-politikát Oroszországban, és az elnök, a kormány és a társadalom felé felelősséggel kell tartoznia a PPP-kérdések teljes köréért. Meglehetősen független és felhatalmazott struktúrának kell lennie, azzal a céllal, hogy tanulmányozza a PPP-problémák teljes spektrumát - jogi, szervezeti, pénzügyi, gazdasági -, és készítsen módszertani, szabályozási, jogi, eszköztárat a PPP oroszországi telepítéséhez és fejlesztéséhez. .
4. feladat
Szakemberek képzése a koncessziók területén, kedvező közvélemény kialakítása az állami és önkormányzati tulajdon tulajdoni és használati funkcióinak a magánszektorba való átruházásához, a közbizalom biztosítása a modern Oroszország új típusú gazdasági kapcsolatai iránt, valamint az üzleti tevékenységek átláthatósága. A PPP-k bevezetése és mindenekelőtt az engedmények mértéke, mélysége és a meglévő gazdasági kapcsolatok rendszerébe való behatolásuk mértéke tekintetében jól összevethető a privatizációs folyamatokkal, hiszen a közeljövőben a szociális és ipari infrastrukturális szektorok vállalkozásaivá válhatnak. az oroszországi partnerség tárgya. Az oroszországi gazdasági kapcsolatok e jelentős társadalmi-politikai és gazdasági átalakulásának sikere vagy kudarca pedig nagyban függ attól, hogy mennyire teljes, következetes és minőségi a jogszabályi bázis, az intézményi környezet, valamint ennek minden aspektusának gazdasági és szervezeti kidolgozottsága. probléma lesz.
225-FZ számú szövetségi törvény "A termelésmegosztási megállapodásokról". Művészet. 2. P. 1.
V. V. Putyin. Megnyitó beszéd az Orosz Gyáriparosok és Vállalkozók Szövetsége XIV. Kongresszusán. Moszkva, 2004. november 16.
Az elmúlt években világszerte jelentős intézményi változások mentek végbe a korábban mindig állami tulajdonban lévő és irányított iparágakban: villamos energia, közút, vasút, közművek, fővezetékes szállítás, kikötők, repülőterek. A kormányok ezen iparágak tárgyait átmeneti, hosszú és középtávú használatra ruházzák át a vállalkozásoknak, fenntartva a jogot tevékenységeik szabályozására és ellenőrzésére.
Egyrészt az infrastrukturális iparágak vállalkozásai - elsősorban azok hálózati, monopólium szegmensei - az infrastrukturális létesítmények stratégiai, gazdasági és társadalompolitikai jelentősége miatt nem privatizálhatók. Másrészt azonban az állami költségvetésnek nincs elegendő forrása az egyszerű és kiterjesztett szaporodás biztosításához. Ennek az ellentmondásnak a feloldására a külföldi gazdasági gyakorlatban a köz-magán társulás (PPP, Public-Private Partnership - PPP) fogalmát alkalmazzák, amely alternatívát jelent a létfontosságú, stratégiai jelentőségű állami tulajdonú objektumok privatizációjával szemben.
A mai értelemben vett PPP intézményi és szervezeti szövetség az állam és a vállalkozások között annak érdekében, hogy országos és nemzetközi, nagyszabású és helyi, de társadalmilag mindig jelentős projektek valósuljanak meg a legkülönbözőbb tevékenységi körökben: a stratégiai fejlesztéstől kezdve. fontos iparágak és kutatás-fejlesztés (K+F) a közszolgáltatások nyújtásához. Általában minden ilyen szövetség ideiglenes, mivel egy bizonyos időszakra jön létre egy adott projekt megvalósítása érdekében, és a végrehajtás után megszűnik.
A PPP formái
A PPP-nek sokféle formája van. Ezek mindenekelőtt különféle szerződések, amelyeket az állam a magáncégek számára biztosít: munkavégzésre és közszolgáltatások végzésére, gazdálkodásra, állami szükségletekre történő termékszállításra, műszaki segítségnyújtási szerződések stb. A rövid távú szerződéseket széles körben használják a gazdasági gyakorlatban a hatóságok mind külföldön, mind a modern Oroszországban.
A PPP másik formája a lízing (lízing) jogviszony, amely az állam által a magánszektornak átadott ingatlanok (épületek, építmények, termelő berendezések) kapcsán jön létre. Az állami vagyon használatáért fizetett fizetésként a magáncégek bérleti díjat fizetnek a kincstárnak.
A termelésmegosztási megállapodások (PSA) a PPP egyik formája, amely 1995-ben, a „termelésmegosztási megállapodásokról” szóló szövetségi törvény elfogadása után vált legitimmé. A PSA olyan megállapodás, amely szerint az Orosz Föderáció egy befektetőnek - egy gazdasági társaságnak "térítendő alapon és meghatározott időtartamra kizárólagos jogokat biztosít ásványi nyersanyagok kutatására, feltárására és előállítására az altalaj területén. A szerződésben meghatározott munkák elvégzésére, valamint a beruházó vállalja, hogy a meghatározott munkát saját költségére és kockázatára elvégzi. A legyártott termékeket az állam és a befektető között meg kell osztani egy olyan megállapodás értelmében, amely rendelkezik a felosztás feltételeiről és eljárásáról.
A PPP másik elterjedt formája Oroszországban az állami-magán vállalkozások. A magánszektor részvétele egy állami vállalat tőkéjében társaságosítással és vegyesvállalatok létrehozásával járhat. A magánszektor adminisztratív és gazdasági döntéshozatali szabadságának fokát ebben az esetben az alaptőkében való részesedése határozza meg. Minél alacsonyabb a magánbefektetők aránya az államhoz képest, annál kisebb az önálló döntéseik köre, amelyeket az állam beavatkozása vagy véleményének figyelembevétele nélkül hozhatnak.
Végül a PPP külföldön legelterjedtebb formája a nagy, tőkeigényes projektek megvalósítása során a koncessziók. A koncesszió egyrészt az állam (koncessziós) és másrészt egy magánjogi vagy természetes személy (koncessziós) közötti kapcsolatrendszer, amely abból ered, hogy a koncessziós jogosult a koncessziós jogokat átadja. megállapodás alapján, térítés ellenében és visszafizetendő módon az állami vagyont, valamint az állam kizárólagos monopóliumát képező tevékenység végzésének jogait.
Az orosz gyakorlatban a PPP minden formáját alkalmazzák, kivéve a koncessziókat. Ugyanakkor a koncessziók a partnerség legfejlettebb, legígéretesebb és legátfogóbb formája. Először is, ezek a szerződéses, lízing- és egyéb kapcsolatoktól eltérően hosszú távú jellegűek, ami lehetővé teszi mindkét fél számára tevékenységük stratégiai tervezését. Másodszor, az engedményekben a magánszektor rendelkezik a legteljesebb szabadsággal az adminisztratív, gazdasági és irányítási döntések meghozatalában, ami megkülönbözteti őket a közös vállalkozásoktól. Harmadszor, az államnak mind a koncessziós szerződés, mind a jogszabályi normák keretein belül elegendő befolyása van ahhoz, hogy a koncessziós feltételek megsértése esetén, valamint a közérdek védelmének szükségessége esetén befolyásolja a koncessziós jogosultat. Negyedszer, az állam csak a tulajdona tárgyának birtoklására és használatára vonatkozó jogokat ruházza át a koncessziós jogosultra, fenntartva a rendelkezés jogát.
Az oroszországi termelési infrastruktúra állapota és a PPP javításának eszköze
Az ipari infrastruktúra szektorok komplexuma (energiaipar, utak és vasutak, kikötők, repülőterek, vezetékes szállítás, közművek) az orosz gazdaság legsebezhetőbb pontja. Állapota lehetséges szerkezeti, technogén és egyéb válságok, katasztrófák forrása. A befektetett eszközök rendkívül elhasználódtak. Az elmúlt 10-15 évben gyakorlatilag nem történt infrastrukturális fejlesztés, új létesítmények nem épültek. Oroszország még az elmúlt három évben folytatódott gazdasági növekedés ellenére sem tapasztalta a termelés megfelelő növekedését és a termelési infrastruktúrába irányuló beruházások tömeges beáramlását.
Ennek a helyzetnek a legfontosabb okai a mi szempontunkból a következők:
1) költségvetési források hiánya az infrastrukturális ágazatok kiterjesztett újratermelésének biztosítására;
2) a tulajdonos (állam és önkormányzatok) intézményi felkészületlensége arra, hogy az infrastruktúrával kapcsolatos bizonyos jogokat a vállalkozásokra ruházza át (elsősorban a PPP keretében);
3) a tőkeintenzív létesítményekbe történő befektetés magas kockázata állami garancia hiányában.
A szovjet korszakban kiépített termelési infrastruktúra korszerűsítése, autópályák és vasutak, kikötők, repülőterek, energetikai és közműrendszerek építésére irányuló nagy projektek megvalósítása Oroszországban csak hazai és nemzetközi tőke bevonásával lehetséges. a PPP. Költségvetési forráshiányos államunk egyszerűen nem talál más racionális, sőt a nemzetközi gyakorlatban jól bevált megoldást erre a problémára.
Nekünk Oroszországban meg kell szabadulnunk egyfajta „a kapitalizmus jobboldali infantilis betegségétől”, amely szerint csak a magáncég hatékony, az állam pedig értelemszerűen nem hatékony tulajdonos. Ha a profitot vesszük a hatékonyság kritériumának, akkor a legtöbb esetben ez a helyzet. De egy objektív közgazdasági elemzésben nem lehet összekeverni a gazdasági egység szempontjából a hatékonyságot és a társadalom hatékonyságát. Ami hatékony lehet egy magáncég számára, nem jelenti automatikusan azt a társadalom számára is. És fordítva: egy magáncég például soha nem fogja megtartani a többletkapacitást és a redundáns hálózatokat, azokat kivonja a forgalomból, mint nem hatékony, és az állam a társadalom érdekében, bár megnövekedett termelési költségek mellett, rendelkezhet és kell is „biztonsági határ” elegendő a hálózati rendszerek vészhelyzetekben történő működtetéséhez.
A tulajdon problémája a köz-magán társulásokban
Hazánkban nagyon nehéz, évek óta „mennek át” a koncessziós, fizetős utak, tengeri kikötők, csővezetékes szállítás és egyéb törvények, amelyek szabályozzák a természetes monopóliumokkal rendelkező iparágak működését. Állami Duma. Ezeknek a törvényeknek kell a köz-magán társulás jogi „téglájává” válniuk. De a PPP-épület alapja, ahogy mi látjuk, az állami tulajdonról szóló törvény legyen. Ennek a törvénynek a koncepcióját kell kidolgozni a fent említett ágazati törvényeknek. Végül a PPP jogi támogatásának egy másik szegmense az ügynökségeknél és szolgáltatásoknál kidolgozott szabályzatok - utasítások, szabályzatok, szabványszerződések (beruházási, koncessziós, építési, üzemeltetési stb.) részből áll.
A PPP fő formájának – az engedményeknek – Oroszországban való hiányát általában szubjektív tényezők magyarázzák: az Állami Duma képviselőinek alacsony szintű jogi és gazdasági kompetenciája, bizonyos csoportok lobbitevékenysége, a civil társadalmi intézmények gyengesége stb. Az engedmények akadálya a mi szempontunkból az objektív jelleg: Oroszországban az állami vagyonkezelés fogalmának hiánya. Az államnak – ahogy más országokban is – a koncepción, a doktrínán és a jogszabályokon keresztül világosan fel kell vázolnia a társadalommal szembeni felelősségének határait a tulajdonáért, és a szövetségi törvény szintjén meg kell határoznia azon objektumok körét, amelyek nem tartoznak a privatizáció alá. . A jogi vákuum ebben a kérdésben csak hozzájárul a korrupcióhoz, és az állami monopólium helyett magánmonopólium kialakulásához vezet, ami minden negatív következménnyel jár az államra, a társadalomra és a vállalkozásokra nézve is.
A tulajdonjogok egy részének az államtól a vállalkozásokra való átruházásának bizonytalansága, az állami tulajdonra vonatkozó törvények hiánya, a koncessziók, az államosítás és más fontos szabályozások rendkívül magas kockázatot jelentenek a magánforrások állami tulajdonú infrastruktúrába való befektetésében. A magánvállalkozások állami tulajdonú tárgyi használati jogának a PPP-koncepció keretében történő törvényi megszilárdítása (elsősorban koncessziók), jogi garanciák nyújtása e társaságok számára a befektetett pénzeszközök megtérülésére jelentősen csökkenti a magánbefektetések kockázatait, és fokozza a befektetések kockázatát. a hazai és külföldi tőke állami tulajdonú objektumokba vonzása.
Az államnak egyértelműen meg kell mondania a vállalkozásoknak: vannak olyan gazdasági tevékenységi objektumok, amelyek állami tulajdonban maradnak, amelyek fejlesztéséhez magánbefektetéseket, know-how-t, magángazdálkodási mechanizmusokat kell vonzani, de az alapvető tulajdonviszonyok megváltoztatása nélkül. Vagyis ezeknek a tárgyaknak a tulajdonjoga az államnál marad. A felhasználási jogok átszállnak a vállalkozásra. Az állam jogszabályokkal és megkötött szerződésekkel garantálja a befektetett pénzeszközök megtérülését a befektetőnek. Ezen túlmenően egyértelműen meg kell állítani az üzleti beavatkozásokat olyan ingatlanokba, amelyek a törvény szerint nem tartoznak a privatizáció alá: az ország gazdasági szerkezetének természetes monopólium szegmensei, hálózati életfenntartó rendszerek, stratégiai létesítmények stb. Nem normális, ha az Orosz Föderáció természetes monopóliumairól szóló törvény nem is említi az "állami tulajdon" és a "szövetségi tulajdon" kategóriákat. Ez azt az illúziót kelti az üzleti életben, hogy legálisan (pontosabban a jogszabályi hézagokat kihasználva) természetes monopóliumot szerezhet, és a magántulajdon intézményének és az üzleti céloknak megfelelően kialakíthatja saját „játékszabályait”, megkerülve a versenytársakat. .
Szükséges továbbá a 90-es években privatizált tengeri kikötők, repülőterek és egyéb infrastrukturális szektorok (föld, kikötők, terminálok stb.) tárgyainak állami tulajdonba történő visszaadása. Ezután pedig az állami vagyonkezelés koncepciójának megfelelően versenyeztetési alapon koncesszióba kerülhetnek, vagy állami kezelésben maradhatnak.
Az oroszországi koncessziók alakulása: a dolgok jelenlegi állása
A világ tapasztalatai alapján Oroszország az utóbbi időben aktív lépéseket tett az engedmények intézményesítésére. 2004 októberében az Orosz Föderáció kormánya és a kormány mellett működő Versenyképességi és Vállalkozási Tanács üléseit tartották a közlekedési komplexumban történő koncessziók kialakításának szentelve. Úgy döntöttek, hogy fokozzák az erőfeszítéseket a koncessziós törvény előkészítésére, amely a PPP jogalapja lesz. Ebből a célból az Orosz Föderáció Állami Dumája mellett létrejött a koncessziós jogalkotás szakértői tanácsa. V. V. Putyin orosz elnök az Orosz Gyáriparosok és Vállalkozók Szövetségének XIV. Kongresszusán 2004. november 16-án felszólaló előadásában a következőket mondta: „Egy másik ígéretes terület az üzleti élet részvétele az állami infrastrukturális projektek, például a nagy határinfrastruktúra megvalósításában. Úgy gondolom, hogy a nagyon közeljövőben meg kell teremteni a kiemelt programok közös munkájának jogi kereteit, és az államnak biztosítania kell a magánbefektetők munkakörülményeinek stabilitását, beleértve a koncessziós szerződések kereteit is.
A koncessziók fogalmi alapjait egyelőre csak Oroszországban alakítják ki. Az országnak ezen a téren nincs sem megfelelő intézménye, sem jogszabálya, sem világos elképzelése arról, hogyan kell szabályozni a koncessziós alapon létrejött vállalkozásokat.
Ugyanakkor az oroszországi engedményekben rejlő gazdasági potenciál magasra értékelhető. A termelési infrastruktúra tárgyait a koncessziók alkalmazásának kiemelt területeként kell kezelni, feltéve, hogy állami tulajdonban maradnak, és létrejön a hatósági szabályozás és ellenőrzés rendszere a magáncégek tevékenysége felett: utak és vasutak, kikötők, repülőterek, erőművek, közműrendszerek.
A PPP létrehozásának problémái Oroszországban
1. Jogszabályok. Az RSFSR Legfelsőbb Tanácsa 1993-ban először fogadta el a koncessziós megállapodásokról szóló törvénytervezetet, de az elnök elutasította. Az új törvényjavaslat ezután 1995-ben bekerült az Állami Dumába. Első olvasatban 1996-ban fogadták el, és a második olvasatban még mindig mérlegelés alatt áll.
2. A társadalom, a kormányzat és a vállalkozások gyenge, torz és hiányos megértéssel rendelkeznek az engedmények lényegéről, alkalmazásuk gyakorlatáról, az esetleges társadalmi-gazdasági rövid-, közép- és hosszú távú következményekről. A koncessziós rendszerre való áttérés nem azt jelenti, hogy az egyik „Engedély” névvel ellátott bélyegzett papírt egy másik „Koncesszió” névvel ellátott papírra cseréljük, ahogy Oroszországban sokak számára látszik, hanem az állam és az üzleti élet közötti kapcsolatok lényegének megváltozását, jogi és gazdasági kontextusban egyaránt.
3. Az integrált megközelítés hiánya. A koncessziók problémájának kialakulása nem szisztematikus az országban: a kormány elsősorban a jogalkotási kérdésekre koncentrál, nem fordít kellő figyelmet a gazdasági és társadalmi problémákra, a koncessziók működési mechanizmusára és szabályozására. Ugyanakkor az engedmények kérdése nem korlátozódik egy vagy több törvényre. Komplex, intézményi jellegű, és szisztematikus megközelítés alapján kell kezelni.
4. Koordináló és szabályozó testület hiánya. Jelenleg a koncessziók, mint a PPP alapvető formája területén folyó jogalkotási tevékenységben számos szervezet vesz részt: törvényhozó bizottságok, minisztériumok és közszolgálatok, kutatóintézetek, alapítványok és magánszemélyek. A törvényjavaslatok kidolgozásakor mindannyian saját koncessziós elképzeléseikből indulnak ki, amelyeknek nincs egységes fogalmi alapjuk.
5. (Talán a legnagyobb probléma.) Emberek. A hosszú távú koncessziós szerződések szakszerű megkötésére képes oroszországi államigazgatási szakemberek száma elenyésző. Az ilyen szakembereket nem képezik ki az orosz oktatási intézmények, nincsenek megfelelő programok és speciális tanfolyamok. Nincsenek módszertanok arra, hogy a hatóságok hosszú megtérülési idővel beruházási megállapodásokat dolgozzanak ki. És ha figyelembe vesszük, hogy egy ilyen szerződés értelmében az állami vagyon 20-50 évre egy magáncég birtokába és használatába kerül, akkor érthető, hogy milyen felelősség hárul egy bármilyen szintű tisztviselőre, aki koncessziós szerződést ír alá. az állam nevében.
Az orosz állam feladatai a PPP területén
A PPP problémájának szisztematikus megközelítése átfogó megoldást kell, hogy nyújtson a következő fő feladatokra.
1. feladat
Koncepció és stratégia kidolgozása a PPP bevezetésére, amelynek különösen a következőket kell tartalmaznia:
a PPP létrehozásának céljai, célkitűzései és alapelvei;
telepítésük szakaszai;
szervezeti felépítés és irányítási rendszer, mindenekelőtt az egyes láncszemeinek funkcióit biztosítva, az „egy ajtó” szabályt stb.;
mechanizmus és szerszámok;
a csomagban szereplő szövetségi szintű jogalkotási aktusok listája, amelyeket el kell fogadni;
az e törvénycsomag előkészítéséért és a végrehajtás határidejéért felelős szövetségi kormányzati szerv.
2. feladat
A szükséges intézményi jogi, gazdasági, szervezeti környezet megteremtése:
a koncessziók meglehetősen teljes és zárt jogi keretének kialakítása, beleértve a rendeleteket és a szabályzatokat;
az ország intézményi környezetének egyéb elemeinek kialakítása: PPP-ügyekkel foglalkozó végrehajtó hatóságok (elsősorban koncessziók), befektetéseket biztosító és magánbefektetéseket garantáló pénzügyi és gazdasági intézmények (például Beruházási Garancia Ügynökség), független szervezetek, amelyek szakértői projektek és tanácsadás, alapkezelő társaságok, egyesületek, egyesületek, alapok stb.
3. feladat
Egy speciális szövetségi testület létrehozása (például a Szövetségi PPP vagy Koncessziók Ügynöksége), amelynek végre kell hajtania a PPP-politikát Oroszországban, és az elnök, a kormány és a társadalom felé felelősséggel kell tartoznia a PPP-kérdések teljes köréért. Meglehetősen független és felhatalmazott struktúrának kell lennie, azzal a céllal, hogy tanulmányozza a PPP-problémák teljes spektrumát - jogi, szervezeti, pénzügyi, gazdasági - és módszertani, szabályozási, jogi, instrumentális alapot készítsen a PPP oroszországi telepítéséhez és fejlesztéséhez. .
4. feladat
Szakemberek képzése a koncessziók területén, kedvező közvélemény kialakítása az állami és önkormányzati tulajdon tulajdoni és használati funkcióinak a magánszektorba való átruházásához, a közbizalom biztosítása a modern Oroszország új típusú gazdasági kapcsolatai iránt, valamint az üzleti tevékenységek átláthatósága. A PPP-k bevezetése és mindenekelőtt az engedmények mértéke, mélysége és a meglévő gazdasági kapcsolatok rendszerébe való behatolásuk mértéke tekintetében jól összevethető a privatizációs folyamatokkal, hiszen a közeljövőben a szociális és ipari infrastrukturális szektorok vállalkozásaivá válhatnak. az oroszországi partnerség tárgya. Az oroszországi gazdasági kapcsolatok e jelentős társadalmi-politikai és gazdasági átalakulásának sikere vagy kudarca pedig nagyban függ attól, hogy mennyire teljes, következetes és minőségi a jogszabályi bázis, az intézményi környezet, valamint ennek minden aspektusának gazdasági és szervezeti kidolgozottsága. probléma lesz.
225-FZ számú szövetségi törvény "A termelésmegosztási megállapodásokról". Művészet. 2. P. 1.V. V. Putyin. Megnyitó beszéd az Orosz Gyáriparosok és Vállalkozók Szövetsége XIV. Kongresszusán. Moszkva, 2004. november 16.
