Впервые легальное определение категории «объект капитального строительства» (далее - ОКС) было введено ГрК РФ. Следует отметить, что категорией ОКС оперирует не только градостроительное законодательство, но и законодательство иных отраслей права. В частности, это относится к гражданско-правовой сфере, земельному, лесному законодательству и иным отраслям. Именно поэтому так важно разобраться в сущности данного определения, иметь четкое представление о том, что конкретно законодатель подразумевает под ОКС.
В соответствии с пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ ОКС - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (т.е. объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. По своей сути это положение не является определением как таковым в связи с тем, что оно не содержит сущностных характеристик данной категории, а сводится лишь к перечислению объектов, относящихся к ОКС.
Итак, к ОКС относят здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Перечисленные объекты являются ничем иным как разновидностью объектов недвижимости, следовательно, им должны быть присущи и все признаки недвижимости. Часть первая ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относит земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам согласно этой же статьи относятся и подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Во-первых, из данной нормы можно вывести характерные признаки недвижимого имущества: неразрывная связь с землей, невозможное без несоразмерного ущерба их назначению перемещение, обязательная государственная регистрация. Это те признаки, которые непосредственно прописаны в положении ст. 130 ГК РФ. Но, кроме них можно выделить и иные. В частности, обязательность государственной регистрации объектов недвижимого имущества и отнесение к ним в порядке исключения воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания, космических объектов говорит о степени социальной, экономической и иной значимости недвижимого имущества, его высокой стоимости и особых условиях гражданского оборота. На основании всего вышесказанного можно вывести следующие признаки недвижимого имущества:
Во-вторых, данная норма непосредственно перечисляет те объекты недвижимого имущества (здания, сооружения, объекты незавершенного строительства), которые в соответствии с ГрК РФ являются ничем иным как ОКС. Но для того, чтобы окончательно определить природу ОКС и отнести либо не отнести ОКС к разновидностям объектов недвижимости, необходимо разобраться с таким понятием как «капитальное строительство».
Законодательство РФ не содержит легального определения данной категории. ГрК РФ в ст. 1, посвященной основным используемым в кодексе понятиям, дает трактовку лишь термина «строительство», под которым понимается создание зданий, строений, сооружений. Иначе данное определение можно представить так: строительство- это создание объектов капитального строительства. Не слишком понятно, правда? Категория «капитальное строительство» и вовсе нигде не разъясняется, хотя законодательство, в том числе и ГрК РФ, активно им оперирует. Объясняется это видимо тем, что данный термин имеет экономическую природу и никакого отношения к строительству как к деятельности по возведению объектов изначально не имеет. В соответствии с «Современным экономическим словарем» капитальное строительство - это процесс создания и реконструкции основных средств путем проведения строительных работ; одна из основных форм использования капитальных вложений, инвестиций . Довольно абстрактное определение, сущностные характеристики из которого вывести сложно. Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова содержит следующее определение категории «капитальный»: основной, коренной, очень важный; капитальное строительство - сооружение новых предприятий, жилых зданий и т.п . Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что капитальным строительством (в данном контексте) является деятельность по возведению объектов недвижимости. Возникает вопрос: почему мы используем термин «капитальное строительство», а не «строительство» вообще? По моему мнению, это связано с тем, что «строительство» как деятельность распространяется не только на возведение объектов недвижимости, но также и на реконструкцию, ремонт, причем, не обязательно только в отношении недвижимого имущества как такового.
Из всего выше сказанного следует вывод о том, что ОКС являются разновидностями объектов недвижимости, следовательно, им присущи все признаки недвижимого имущества.
В этой связи интересным представляется также вопрос относительно природы различного рода подземных сооружений. Данная тематика довольно актуальна по ряду причин: развитие новых технологий, новаторских архитектурных решений, поиск «инвестиционной почвы», а также довольно актуальная для крупных мегаполисов проблема нехватки территории, свободной от застройки, и в то же время необходимость размещения тех или иных объектов.
Когда речь идет о подземных сооружениях правовое регулирование будет комплексным. Следует рассматривать в совокупности нормы градостроительного, гражданского, земельного законодательства, а также законодательства о недрах, являющимся своеобразной отправной точкой и ориентиром в регулировании данного рода объектов вообще. В связи с особенностью, высокой степени значимости данной сферы уровень ее правового регулирования – федеральный.
Недра – это разновидность недвижимости, что следует в первую очередь из ст. 130 ГК РФ. Ключевой вопрос данной тематики: относятся ли подземные сооружения к объектам капитального строительства?
Законодательство РФ содержит следующие определения термина «сооружение»:
К сооружениям относятся инженерно-строительные объекты, предназначенные для создания условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предметов труда, или для осуществления различных непроизводственных функций: транспортные сооружения (автомобильные дороги и железнодорожные пути внутризаводского назначения, эстакады и т.д.), передаточные устройства (линии электропередачи, трубопроводы и другие передаточные устройства, имеющие самостоятельное значение и не являющиеся составной частью здания или сооружения и т.д.), гидротехнические сооружения (плотины, бассейны, градирни и т.д.), хранилища (всевозможные резервуары, баки и т.д.), стволы шахт, нефтяные скважины и т.д. («Положение о порядке экономического стимулирования мобилизационной подготовки экономики», утв. Минэкономразвития РФ № ГГ-181, Минфином РФ № 13-6-5/9564, МНС РФ № БГ-18-01/3 02.12.2002);
Сооружения – инженерно - строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций («Общероссийский классификатор основных фондов» ОК 013-94, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 № 359).
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что под сооружениями принято понимать различного рода объекты, имеющие обеспечительную функцию и являющиеся дополнительными, не имеющими самостоятельного значения при рассмотрении их вне взаимосвязи с объектом основным. Это вполне логично применительно к подземным коммуникациям различного рода, учитывая к тому же тот факт, что линейные объекты также относятся к ОКС. Сооружения также могут быть представлены в виде определенного обособленного пространства, не предназначенного для длительного пребывания в них людей, и имеющего также второстепенную обеспечительную функцию (например, для размещения оборудования).
Только термин «сооружения» законодатель рассматривает в привязке к определению «подземное». Таких категорий как «подземное здание» или «подземное строение» законодательство не содержит.
С одной стороны это вполне логично:
1) здания представляют собой архитектурно - строительные объекты, назначением которых является создание условий для труда, социально - культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей. Здания имеют в качестве основных конструктивных частей стены и крышу («Общероссийский классификатор основных фондов» ОК 013-94, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 № 359);
2) строение - отдельно построенное здание, дом, состоящее из одной или нескольких частей, как одно целое, а также служебные строения (Приказ Минземстроя РФ от 04.08.1998 № 37 «Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации»).
Подземные объекты не подпадают под указанные категории исходя из их (категорий) видовых характеристик, а также своего рода «физических», «материальных» особенностей. Подземному объекту в силу своей природы не могут быть присущи структурные части здания или сооружения. Что же касается функциональных признаков, то исходя только из этих соображений существование подземных зданий и сооружений, как бы это удивительно не звучало, вполне возможно и существует на практике: метрополитен, подземные автостоянки, практикуемая в крупных мегаполисах практика размещения под землей наряду с обычными пешеходными переходами различного рода объектов общественного питания в виде отдельных кафе и ресторанов, а также объектов розничной торговли в виде отдельных магазинов. В качестве примера можно также привести и объекты военного и режимного значения: бункеры, бомбоубежища и т.д. Не стоит также забывать и о структурных частях здания (к примеру, подвальные помещения), которые не являются ОКС в полном смысле этого слова, так как рассматриваются только в привязке к основному объекту, но, несмотря на это, ему присущи все функции основного объекта, то есть здания. Такого рода помещения нередко используются для размещения спортивных клубов, магазинов, объектов общественного питания и т.д.
Все вышесказанное говорит о существовании в законодательстве РФ пробелов и коллизий в отношении регулирования вопросов, связанных с подземными сооружениями: юридически они не могут выполнять функции, присущие зданиям и строениям, так как не обладают должными признаками, присущими последним, но фактически они их выполняют, хотя в рамках их своеобразного правового статуса (сооружение) это просто невозможно.
Кроме того, подземному сооружению, как и любому объекту материального мира, свойственен износ. Дальнейшая эксплуатация такого рода объектов может привести к реальной угрозе жизни и здоровью человека, а также собственности. Возможно ли применение по отношению к категории «подземные сооружении» термина «ветхость», присущей изначально именно зданиям и сооружениям (ветхое состояние здания - состояние, при котором конструкции здания и здание в целом имеет износ: для каменных домов - свыше 70%, деревянных домов со стенами из местных материалов, а также мансард – свыше 65%, основные несущие конструкции сохраняют прочность, достаточную для обеспечения устойчивости здания, однако здание перестает удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям («Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда. МДК 2-04.2004»)
На данный момент особо острых ситуаций, связанных с регулированием данного вопроса, не возникало. Связанно это, на мой взгляд, с их достаточной редкостью. Строительство сетей метрополитена осуществляется и контролируется федеральными органами, подземные гаражи и автостоянки, а также иного рода подземные объекты встречались на практике как правило лишь на территориях городов федерального значения (Москва, Санкт – Петербург), а это все-таки несколько иной уровень регулирования. Однако, в последнее время такого рода объекты стали появляться и в других городах РФ, что в свою очередь ведет к необходимости более четкого правового регулирования данной сферы.
Одной из основных проблем законодательного регулирования ОКС является отсутствие должной классификации ОКС на ОКС федерального значения, регионального и местного. В ст. 10,14 и 19, 23 ГрК РФ содержится перечисления ОКС федерального, регионального и местного значения соответственно. Данные положения являются лишь перечислением соответствующих объектов, а это, в свою очередь, нельзя назвать классификацией, так как отсутствует должное основание, по которому она была проведена. Кроме того все эти нормы содержат следующую фразу: «... и иных объектов, размещение которых необходимо, для осуществления полномочий...», то есть перечень является открытым. Думаю, на основании всего вышеизложенного, предложенная законодателем классификация нуждается в доработке, по крайней мере, необходимо обозначить ее основание.
Прежде всего, следует определиться с тем, что же все-таки имеет в виду наш законодатель, говоря об ОКС федерального, регионального или местного значения.
Логически мы можем предположить, что ОКС федерального, регионального или местного значения, так или иначе связаны с решением вопросов федерального, регионального и местного значения соответственно.
Согласно ст. 2 ФЗ от 06. 10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим ФЗ (то есть ФЗ № 131-ФЗ) осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Если абстрагироваться от официального толкования категории «вопросы местного значения», данного в законодательстве, и обратиться к толкованию лексическому, то смысл будет следующий: вопросы местного значения - это обстоятельства общественной жизни, имеющие значение для населения муниципального образования, регламентация которых зависит (осуществляется) от органов местного самоуправления. Суть заключается именно в этом.
Определений вопросов федерального и регионального значения законодательство не дает, но их можно вывести по аналогии. Таким образом, под вопросами федерального значения стоит понимать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения РФ, решение которых осуществляется федеральными органами государственной власти. Вопросами регионального значения, соответственно, являются вопросы обеспечения жизнедеятельности населения субъекта РФ, решение которых осуществляется органами государственной власти субъекта.
Итак, с «вопросами» все более-менее ясно. Теперь необходимо связать эти категории с ОКС. На мой взгляд, единственная возможная логическая связь между ними заключается в том, что ОКС являются в некотором роде одним из средств, способов решения вопросов того или иного значения. Но это не непосредственные методы их решения, а косвенные, вспомогательные.
Исходя из всего вышесказанного можно вывести определения ОКС того или иного значения:
Как я уже говорила, основным вопросом законодательного регулирования ОКС является вопрос относительно основания классификации ОКС на ОКС федерального, регионального и местного значения. По моему мнению, наиболее рациональным решением данного вопроса является использование в качестве основания сфер ведения РФ, субъектов РФ и ОМС соответственно. В принципе, ГрК РФ об этом и говорит, но его положения нуждаются в некоторой доработке.
Cферы ведения РФ обозначены в статье 71 Конституции РФ, ОМС - в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», полномочия органов субъектов РФ можно вывести по остаточному принципу. Кроме того, при определении уровня принадлежности ОКС к ведению того или иного органа необходимо учитывать и территориальный критерий. В частности это относится к лечебно-профилактическим учреждениям, объектам жилищных фондов и т.д.
На основании всего вышеизложенного можно вывести классификацию ОКС соответствующего значения (Приложение).
Интересным и довольно проблемным является также вопрос относительно взаимосвязи и возможной взаимозависимости классификации ОКС по сферам ведения и права собственности тех или иных субъектов на ОКС.
В теории и на практике существует мнение, в соответствии с которым классификация по сферам ведения подразумевает и учет формы собственности на тот или иной ОКС. Кроме того, зачастую классификация по сферам ведения воспринимается именно как классификация по формам собственности, то есть произошло некое смещение понятий.
На мой взгляд, такой подход не совсем верен. Безусловно, форму собственности на ОКС учитывать следует и даже необходимо, ведь, зачастую если ОКС находится в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то и сфера ведения будет соответствующая (к примеру, ОКС жилищных фондов). Однако, это возможный, но совсем не обязательный вариант, поэтому не стоит его абсолютизировать.
Необходимо учитывать то, что помимо государственной и муниципальной собственности у нас существует и такая ее форма как собственность частная, в которую входит имущество физических и юридических лиц. После «глобальной» приватизации государственного имущества во времена «перестройки» именно частная собственность стала главенствующей формой, которой остается и по сегодняшний день. Если при этом мы будем использовать в качестве основания классификации ОКС только форму собственности на них, большая часть ОКС просто из данной классификации «выпадет», не будет ими охвачена. Кроме того, зачастую право собственности и значение ОКС могут быть различными, не совпадать и не зависеть друг от друга.
По моему мнению, сфера ведения того ли иного органа власти в отношении какого-либо ОКС означает не наличие у этого органа правомочий собственника на ОКС, а наличие у него полномочий по контролю за владением, пользованием и распоряжением ОКС, полномочий по созданию необходимой базы для должного осуществления собственником своих прав, учитывая при этом значимость и возможную общественную ценность данного объекта. В связи с этим смешение понятий «сфера ведения» и «форма собственности» просто лишает нас адекватной, логичной и практически значимой классификации ОКС.
Еще один момент. В статье 14 ГрК РФ сказано, что схемы территориального планирования субъектов могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения ОКС регионального значения. ОКС федерального значения по смыслу статьи обозначать не надо. Схемы территориального планирования муниципального района, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов, согласно ст. 19 и 23 соответственно, включают в себя карты (схемы) планируемого размещения ОКС местного значения. ОКС федерального и регионального значения в документах территориального планирования поселения обозначаться не должны, что следует из положений указанных норм ГрК РФ. На практике же документы территориального планирования субъектов содержат не только карты (схемы) планируемого размещения ОКС регионального значения, но и ОКС федерального значения; документы территориального планирования поселений кроме карт (схем) размещения ОКС местного значения содержат и информацию о размещении ОКС федерального и регионального значения. Логически данное отступление от положений законодательства верно. Документы территориального планирования должны содержать полную и адекватную информацию о планировании развития территории, в том числе о функциональных зонах, о зонах планируемого размещения ОКС, о зонах с особыми условиями использования территорий. Такая информация не может быть полной без соответствующего обозначения в ней данных об ОКС федерального и регионального значения на документах территориального планирования субъектов и муниципальных образований соответственно. К примеру, если на территории городского поселения располагается лечебно-профилактическое учреждение регионального значения, это не значит, что данный ОКС не следует обозначать в генеральном плане поселения, без этой информации генеральный план просто будет неполным. Поэтому в этой части отступления от положений ГрК РФ вполне разумны.
Приложение
ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
К объектам капитального строительства федерального значения относят:
объекты федеральных энергетических систем;
объекты систем ядерной энергетики;
объекты федеральной транспортной системы;
объекты путей сообщения;
объекты информации и связи;
объекты обороны и безопасности, оборонного производства;
объекты производства различных ядовитых, наркотических веществ;
объекты метеорологической службы;
объекты федерального транспорта;
объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы;
объекты, обеспечивающие деятельность естественных монополий;
объекты управления федеральной государственной собственностью (и сама собственность в том числе);
объекты федерального финансового, валютного, кредитного,таможенного регулирования;
объекты федеральных специализированных медицинских учреждений;
и иные объекты, отнесенные в соответствии с законодательном к ведению Российской Федерации.
ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА РЕГИОНАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
К объектам капитального строительства регионального значения относят:
объекты, обеспечивающие деятельность архивных фондов субъекта Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие деятельность системы предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
объекты, обеспечивающие дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;
объекты, обеспечивающие организацию транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
объекты, обеспечивающие содержание, развитие и организацию эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие предоставление начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
объекты, обеспечивающие предоставление дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
объекты системы библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие функционирование государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
объекты системы оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
объекты системы оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
объекты системы социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан;
объекты специализированного жилищного фонда субъекта РФ;
объекты, обеспечивающие деятельность государственных нотариальных контор;
объекты, обеспечивающие организацию тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей)
объекты, обеспечивающие деятельность мировых судей;
объекты системы организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие организацию проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие организацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
объекты, обеспечивающие осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
объекты, обеспечивающие подготовку, переподготовку и повышение квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, а также профессиональную подготовку, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
объекты, обеспечивающие участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов. РФ.
ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
К объектам капитального строительства местного значения относят:
объекты автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами (в отношении районов) / автомобильных дорог общего пользования (в отношении поселений и городских округов), мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района / мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;
объекты, обеспечивающие организацию электро-, тепло-, водо- и газоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом;
объекты, обеспечивающие организацию транспортного обслуживания населения муниципального образования;
объекты системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
объекты системы обеспечения первичных мер пожарной безопасности;
объекты, обеспечивающие жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания;
объекты системы библиотечного обслуживания населения муниципального образования;
объекты, обеспечивающие население услугами организаций культуры;
объекты физической культуры и массового спорта, проведения физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий местного значения;
объекты, обеспечивающие обустройство мест массового отдыха населения;
объекты, обеспечивающие деятельность архивных фондов местного значения;
объекты, обеспечивающие сбор и вывоз бытовых отходов и мусора;
объекты, объекты, обеспечивающие оказание населению ритуальных услуг;
объекты гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
объекты, обеспечивающие функционирование аварийно- спасательных служб и (или) аварийно- спасательных формирований;
объекты обеспечения безопасности населения на водных объектах;
объекты лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения;
объекты, обеспечивающие организацию и осуществление работы с детьми и молодежью на территории муниципального образования;
объекты, обеспечивающие охрану общественного порядка на территории муниципального образования, обеспечивающие функционирование муниципальной милиции;
объекты первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно- авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности и родов;
объекты, обеспечивающие функционирование системы общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления
Тимонина Е.Д., ведущий юрист
Отдела нормативно-правового обеспечения ИТП «Град»
Капитальное строительство — это процесс возведения несущих конструкций, а также реконструкция и реставрация которое требует выполнения не только строительных работ, но и обязательных земельных работ.
Законодательством определено, что объектами капитального строительства могут быть как вновь возводимые здания, так и объекты, требующие реконструкции.
Объекты капитального строительства определяют по ряду признаков, которые позволяют проводить дальнейшие работы:
Терминология капитального строительства предполагает выполнение поэтапных работ, которые включают в себя следующее:
Согласно действующему законодательству, к объектам капитального строительства не имеют право быть отнесены объекты малых архитектурных форм в виде киосков, палаток, навесов. Так для киосков предполагается наличие одного рабочего места для продавца, при этом отсутствует торговый зал. Под навесом понимается объект с полузакрытой формой, где отсутствует часть стеновых элементов.
В строительной сфере существует временный вариант для построек, которые имеют ряд отличительных характеристик. В числе таких характерностей является не только экономическая сторона субъекта, но и правовая, юридическая оценка временного характера строительства.
На объект капитальной недвижимости разрабатывается проектная документация, которая подтверждает определённый тип строительного субъекта.
Как такового понятия «капитальное строительство» вы не встретите в действующем ГОСТ России, при этом регламентом предусмотрено определение категорий зданий.
Для последнего класса объекта существует негласное правило понятия временного характера, при этом этот тип зданий должен быть построен на основе облегчённых конструкционных материалов — деревянные конструкции или другие типы.
Временные постройки и капитальный вариант строительства имеют внешние схожие черты, при этом, согласно Градостроительного Кодекса России определены технические отличия объектов:
Градостроительный кодекс России, а также ряд иных регламентных положений разработали категории и виды объектов капитального строительства, которые имеют свои отличительные характеристики.
Объектами капитального характера для строительства могут быть как жилые здания, так и нежилого предназначения. Данные понятия чётко описаны в действующем Градостроительном Кодексе России. В любом случае, независимо от характера объекта, все они должны иметь минимальные характеристики комфортного использования здания. В данном случае необходимо использовать инженерные коммуникации, здание должно быть оборудовано входом, выходом, пандусами, подъездами и т.д.
В России ряд подзаконодательных актов предполагают применение терминов к капитальному строительству, на основании которых проводится юридическая оценка действий, всех заинтересованных лиц.
Кадастровый закон России подразумевает следующие типы объектов:
К данной категории объектов относятся трубопроводы, магистральные линии электропередач, дороги, туннели. Для этих объектов необходимы особенные условия разрешения ввод в эксплуатацию, которые предусматривают рассмотрение технической документации прямо на месте, с использованием специального оборудования, предназначенное для межевания объектов. После оформления соответствующей документации, разрешается строительство объекта и ввод его в эксплуатацию.
Согласно положению законов, любой объект строительства должен иметь разрешительную документацию, на основании которого начинается капитальное строительство объекта. Без наличия такого документа, возможны применения штрафных санкций к собственнику и к лицам, задействованные в строительстве.
Все документы на разрешение ведения строительства необходимо получить в местном архитектурном департаменте при муниципалитете. В то же самое время ст.51 действующего Градостроительного Кодекса предполагает отсутствие разрешительной исполнительной документации в ряде случаев:
В последние годы формулировка «капитальное строительство» начинает приобретать юридическую окраску в ряде подзаконодательных документах. В частности, в 2005 году в Градостроительном Кодексе РФ появилось впервые понятие капитальное строительство. Чуть позже появились основания кардинально изменить гражданско-правовое обоснование капитальности в ряде законодательных положений.
Следствием большой работы стало внедрение понятия капитального строительства в лесном и водном кодексе России. Важное значение внесла статья 130 Градостроительного Кодекса России, где чётко дано пояснение термина капитальности, который обозначает непосредственную связь объекта с поверхностью участка, который имеет фундаментную основу соответствующего типа.
В настоящее время вносятся соответствующие изменения в ряд законов, которые позволят поставить спор между понятиями временной постройки и капитального субъективного объектного строительства в отношении построек типа МАФ (малой архитектурной формы), которые наделали немало шума в ряде регионов страны. Государственная Дума предполагает поставить окончательный спор между этими объектами, после детальной экспертизы всех нововведений в иные законные акты России.
В градостроительной сфере широко применим такой термин, как объект капитального строительства (ОКС). Что подразумевают под этой формулировкой? Как протекает процесс создания подобного проекта и как осуществляется его дальнейшая приемка? Какие есть сложности при регистрации и создании технического плана? В чем особенности финансирования из федерального/муниципального бюджета?
В строительной сфере используются различные определения по отношению к сооружениям и конструкциям. Можно услышать, как отдельные постройки именуют временными. Исходя из такого названия легко сделать вывод об их особенностях и характере: такие конструкции возводят на ограниченный срок, а также они обычно являются нестационарными - их можно разбирать и транспортировать для монтажа в другое место.
Однако чаще всего применяется термин «объект капитального строительства». Градостроительный кодекс не дает конкретной трактовки, что понимать под таким определением. Вместо этого в нем есть описание, что такое капитальное строительство. Существуют признаки, характеризующие подобные сооружения:
Однако существуют определенные сложности в трактовке этого понятия. И они объясняются в первую очередь тем, что такой категорией оперируют в разных отраслях права. Она используется не только в градостроительном, но и в земельном, лесном, водном, гражданско-правовом законодательстве. Более того, некоторые положения, имеющие отношения к ОКС, можно обнаружить и в Налоговом, и в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Изучая различные отрасли права, можно сделать вывод, что ОКС по определению относится к категории недвижимого имущества. Поскольку без ущерба его невозможно перенести с одного места на другое. Однако подход к регулированию данной сферы должен быть комплексным. Поскольку в понятие «объект капитального строительства» включают разного типа сооружения, не всегда можно опираться только на законодательные акты, которые непосредственно касаются недвижимости.
Чем ОКС конкретно отличаются от любых некапитальных построек? В первую очередь сроком эксплуатации. К тому же, для них используют иные технологии строительства, ведь по определению они являются стационарными, не предназначенными для переноса. Также можно сравнить эти две категории по стоимости. ОКС и в денежном выражении, и по степени социальной (экономической) значимости обычно оценивается дороже. Однако такой признак можно считать косвенным.
Классификация таких конструкций является широкой и разветвленной. Их принято делить на две значительные группы: здания и сооружения. К объектам капитального строительства первой группы относят постройки, которые имеют следующее назначение:
Такие виды объектов капитального строительства бывают жилыми и нежилыми. Но они в любом случае отличаются разветвленной системой инженерного и технического обеспечения. В жилых помещениях люди живут, как понятно из названия. Нежилые здания используются в качестве места для хранения ценностей. Также их занимают учреждения, которые предоставляют услуги населению, оказывают медицинскую помощь или способствуют культурному, социальному развитию.
С сооружениями и их классификацией все намного сложнее. В данное понятие включают самые различные конструкции. Среди них линейные объекты капитального строительства - дороги, трубопроводы и прочие. Отдельно выделены стадионы, плотины, которые нельзя считать линейными.
Также существует такое понятие, как уникальные объекты, которые находятся под особой защитой. Яркий пример - атомная электростанция. В данную категорию включают и сооружения особого назначения: оборонного, обеспечивающего безопасность.
Сложность трактовки ОКС заключается в том, что понятие выходит за пределы традиционного определения недвижимого имущества. Объекты капитального строительства - это объекты, которые могут представлять собой очень сложную разветвленную систему, располагающуюся и на земле, и под землей.
Поскольку этот тип построек рассчитан на длительную эксплуатацию, то вполне логично, что его строительству и дальнейшему управлению выдвигаются более строгие требования, нежели к временным сооружениям. Он обязательно должен числиться в государственном реестре, даже если не достроен до конца.
Для прохождения процедуры регистрации необходим достаточно обширный пакет документов. В него включают и технический план объекта капитального строительства. Такой документ - фактическое подтверждение расположения сооружения на конкретной территории. Поэтому техпланы еще называют . ОКС может являться недостроенным, но все равно понадобится его регистрация для осуществления любых операций.
Для организации строительных работ по возведению ОКС необходим весь пакет документов, который заявлен в законодательной базе. Традиционно для этого потребуется получить разрешение у компетентных органов. Если же конструкция будет возводиться на частной территории, то понадобится согласие собственника. Чтобы не было проблем с регистрацией и оформлением прав на недвижимость, важно четкое соответствие готовой конструкции техническим характеристикам, заявленным в проекте. Для ОКС обязательно наличие фундамента и инженерных коммуникаций.
Однако и с техническим планом не все так просто, как хотелось бы. С одной стороны, законом о государственном кадастре к нему выдвигаются конкретные требования. Но специалисты изготавливают разного вида планы. Это объясняется широким спектром сооружений, которые обобщенно называются ОКС. Например, в отношении жилого дома в документ включают информацию о фундаменте и размеры помещений, параметры окон и дверей, данные об инженерных сетях.
Технические планы готовят, отталкиваясь от нормативной правовой базы. Но какие именно законы будут приниматься во внимание, зависит от вида ОКС. Соответствующие положения есть и в Конституции, и в Земельном кодексе. Техпланам посвящены отдельные статьи в законах о государственном кадастре, о регистрации прав на недвижимость.
Поэтому и перечень документов, необходимых для оформления плана, отличается. Чаще всего нужно оформить разрешение на ввод в эксплуатацию, а к нему приложить проект технического переоборудования или перепланировки, планы на каждый этаж или технические паспорта (в зависимости от ситуации).
Возведение ОКС заканчивается процедурой сдачи заказчику. На этом этапе обязательно подписание акта приемки объекта капитального строительства. В настоящее время его составление и заполнение упрощено, поскольку используется утвержденная Федеральной службой государственной статистики (Госкомстатом) форма КС-11.
Для чего необходим акт приемки объекта капитального строительства? В первую очередь, он подтверждает факт, что сооружение передано официально от подрядчика заказчику. Подпись на таком документе - это свидетельство, что у заказчика нет претензий к строителю. Если строительство осуществлялось по заказу компании, то приемочный акт позволяет поставить ОКС на учет.
Такая документация необходима и для бухгалтерского, и для налогового учета. Если же акт отсутствует, с юридической точки зрения строительство считается непринятым и не может быть признано завершенным.
Следует добавить, что есть две разные формы, которые используются в процедуре сдачи-приемки. Кроме КС-11, существует еще и КС-14. Но второй вариант отличается многими существенными моментами. Его принято подписывать, когда принимающей стороной является комиссия, сформированная заказчиком или инвестором. Еще такая форма свидетельствует о том, что ОКС не просто принят, а и введен в эксплуатацию.
К оформлению КС-11 выдвигаются определенные требования. В процессе приемки заказчик осуществляет проверки качества работы и материалов. Он уполномочен делать контрольные замеры, чтобы убедиться - постройка отвечает заявленным нормам и стандартам. Такой акт состоит из нескольких страниц, поэтому он содержит большой объем информации. В нем указывают сведения о расположении здания (иной конструкции), данные о заказчике и подрядчиках.
Отдельные графы посвящены техническим характеристикам. Причем и здесь заполнение отличается и зависит от того, будет ли это жилой дом, мост или подстанция. Обязательный элемент акта - стоимость выполненных работ, материалов, оборудования и инвентаря. Плюс к этому документ сопровождается целым перечнем приложений. Они служат в качестве доказательной базы.
Российское законодательство позволяет производить бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства. Об этом прямо сказано в Бюджетном кодексе РФ. В таком случае постройки должны официально закрепляться за государственными либо муниципальными организациями (учреждениями, предприятиями). Их использование и регулирование деятельности будет осуществляться по принципу хозяйственного ведения либо оперативного управления.
Чаще всего бюджетные инвестиции выделяются на основе конкретных целевых программ. Возможно принятие решений на уровне органов исполнительной власти, если те считают необходимым потратить бюджетные средства на возведение ОКС. Если же сметная стоимость превышает 600 миллионов рублей, то решение о целесообразности таких трат находится исключительно в компетенции правительства. Также аналогичным образом будет решаться, нужно ли делать инвестиции в ОКС, являющийся государственным унитарным предприятием.
В бюджетном законодательстве сказано, что правительство не может выделять деньги на строительство объектов капитального строительства по определению, если они не находятся в собственности государства либо муниципалитета. Что касается направлений, на которые могут быть потрачены средства, то их достаточно много. Например, за государственный счет могут инициировать возведение нового ОКС, реконструкцию либо расширение существующего. Из бюджета же финансируют техническое перевооружение, осуществление проектно-изыскательных мероприятий.
Бюджетные инвестиции производят для реализации общественно важных задач. Отличный пример - возведение моста, дороги или ЛЭП, которые необходимы для улучшения уровня обеспеченности населения в инфраструктуре. Другой вариант - капиталовложения в конструкции, которые находятся в аварийном состоянии. Инвестиции в целом должны быть нацелены на улучшение качества жизни населения.
Правительство и компетентные органы на местах определяют, какие сферы нуждаются в финансовом стимулировании. И на основе такого анализа выносится решение, куда инвестировать.
Отечественная практика демонстрирует, что чаще всего деньги идут на ремонт и обустройство новых дорог. В финансировании нуждается сфера здравоохранения. Согласно концепции долгосрочного социально-экономического развития вплоть до 2020 года приоритетными остаются такие направления, как транспортная, энергетическая инфраструктура.
Инвестиции от государства осуществляются по определенному механизму: традиционно используется схема госзаказа. Это означает, что в роли инвестора выступает государственный заказчик, а второй стороной является исполнитель. Отношения между ними строятся на основе положений Гражданского кодекса РФ.
Однако популярным остается и такой механизм, как государственно-частное партнерство. Это означает, что определенный объем средств берется из бюджета, а нехватка восполняется за счет частного инвестора, который имеет собственный интерес в таком сотрудничестве.
Капитальное строительство - возведение любых объектов, для которых необходимо проведение не только строительно-монтажных работ, но и земляных по устройству так называемых заглубленных фундаментов, а так же работы по возведению ограждающих и несущих конструкций, подводке всех необходимых инженерных коммуникаций. Так же капитальное строительство представляет собой деятельность по возведению новых и модернизации старых производственных и непроизводственных строений.
Разнообразные строения, сооружения и здания принято относить к объектам капитального строительства. В этот же список включаются и незавершенные строительные объекты, если они изначально возводились как капитальные.
Термин объекта капитального строительства появился в законодательстве РФ только в 2005 году, сменив применяемые до сих пор понятия объекта градостроительной деятельности и объекта недвижимости в градостроительстве. Объект капитального строительства принято подразделять на виды: здания и сооружения.
Здания предназначаются для проживания людей, содержания животных, хранения продуктов производства либо размещения самого производства. Здание представляет собой сбалансированную систему и сети инженерно-технического обеспечения, обслуживающие наземную и подземную часть результата строительства. Здания принято подразделять на:
Жилые дома или здания представляют собой несколько комнат, предназначенных для проживания, оснащенных дополнительными помещениями для бытовых нужд. Примером жилых зданий являются общежития, интернаты, детские дома, приюты. По этому же принципу возводятся специальные дома для престарелых граждан, инвалидов, ветеранов.
Индивидуальный жилой дом в первую очередь отличается тем, что предназначен для проживания только одной семьи. Этот объект капитального строительства располагается независимо от других зданий и не может иметь более трех этажей. В случае с индивидуальными жилыми домами коттеджного типа, в собственность входит и земельный участок, высотность строения ограничивается двумя этажами.
Жилой дом, созданный для проживания двух и более семей, имеющий для этого соответствующие требованиям жилищного законодательства квартиры с отдельными выходами, относят к многоквартирным домам.
Нежилые здания призваны обеспечить хранение материальных ценностей, создать условия для труда и отдыха, социального или культурного развития человека. К нежилым зданиям относят здания коммерческого, учебного, промышленного, административного, сельскохозяйственного и медицинского назначения.
Виды капитального строительства включают в себя и сооружения. Сооружением принято называть результат строительства, объединяющий в себе несколько разнородных элементов подобно автомобильной дороге, плотине, стадионам, линии электропередачи, трубопроводы и прочее. Сооружения предназначены для организации производственного процесса, перемещения людей или материальных ценностей, временного пребывания. Сооружение представляет собой сложную строительную систему, расположенную над землей или над землей и под землей, имеющею несущие, ограждающие и отдельные конструкции.
Управление капитального строительства не рассматривает в качестве самостоятельной категории строения и объекты незавершенного строительства. Однако, на практике их выделяют в некую условную категорию. Строения обычно объединяет понятие здания и сооружения. Возможен вариант определения в качестве строения объекта, имеющего второстепенное значение. Это может быть дачный домик, гараж. Строения не включаются в единый государственный реестр недвижимого имущества и объектов капитального строительства.
Объекты незавершенного строительства представляют собой здания и сооружения, строительство которых оказалось временно приостановленным из-за отсутствия технической, материальной или финансовой базы. Каждый из этих объектов числится в государственном реестре, но использоваться по назначению не может до завершения процесса строительства. Также необходимо пройти процедуру ввода в эксплуатацию. Незавершенное строительство - временное явление. Управление капитального строительства государственными органами направлено на максимальное освоение территорий, для чего завершается возведение всех подобных объектов.
В первую очередь исключаются временные постройки. Они возводятся для обеспечения условий, необходимых для выполнения определенных работ (хранение инвентаря, материальных ценностей, краткосрочного проживания). После выполнения основных работ временные постройки подлежат демонтажу. Технически нет ограничений для возведения временной постройки. С одинаковым успехом она может быть контейнерного типа или иметь железобетонные перекрытия на кирпичных стенах, стоящих на фундаменте.
Эксплуатация объектов капитального строительства является основным критерием разделения объектов на временные или постоянные. Временная постройка возводится на период, ограничивающийся пятью годами, тогда как объект капитального строительства не имеет ограничений по продолжительности эксплуатации (согласно техническому разрешению). Существуют некоторые исключения из правил, в результате которых продолжительность эксплуатации временных построек увеличивается до пятнадцати лет либо постройка приобретает статус постоянного строения. Ярким примером такого явления стали рабочие поселки и городки, построенные на пятнадцать лет в 80-е годы. Смена эпохи, правительства, сознания превратила временные строения в постоянные жилые территории.
К области капитального строительства не имеют отношения нестационарные некапитальные сооружения. Для их возведения используются легкие конструкции без устройства фундамента. Основные представители таких строений - туалетные кабины, гаражные боксы, остановки, уличные точки быстрого питания и бытового обслуживания.
Главным критерием этих построек является их мобильность, простота сбора и разбора. Их представляют не только киоски и навесы, но и малые архитектурные формы, детские и спортивные площадки, фонтаны и прочее.
На лесных участках могут возводиться временные постройки в виде изгородей, пасек, навесов, сушилок и прочего для возможности заготовки лесных ресурсов, не связанных с вырубкой деревьев, например, для сбора пищевых продуктов, лекарственных растений.
Объект недвижимости неизменно связан с землей. Переместить сооружение, не причинив ему огромного ущерба, невозможно. Недвижимые объекты включают в себя здания и сооружения, незавершенные объекты строительства. При этом объекту капитального строительства вовсе не нужно быть зеркальным соответствием понятию объекта недвижимости. В тоже время, для приобретения статуса недвижимости недостаточно одной надежной связи с землей. Необходимо дополнительно соответствовать определенным техническим и юридическим нормативам и требованиям.
При организации капитального строительства необходимо соответствие всем правовым актам и законодательным документам, подтверждающим разрешение возведения конструкции, и подтверждающим соответствие нового объекта всем градостроительным правилам. В противном случае возникает опасность нарушения гражданских прав собственника. Для признания имущества недвижимым, при соблюдении всех юридических предпосылок, необходимо дополнительное согласие собственника земельного участка либо соответствующего государственного органа на образование недвижимого имущества.
В области капитального строительства для возможности отнесения здания к разряду недвижимого имущества применяется и принцип соответствия техническим характеристикам. Согласно ему имущество обязано возводится на специально смонтированном фундаменте с подведением стационарных коммуникаций. Результат строительных работ должен являться объектом капитального строительства.
Арбитражными судами были приняты решения, определяющие недостаточность технических характеристик в качестве определяющих. Например:
Эксплуатация объектов капитального строительства предусматривает обязательное соответствие правилам застройки и землепользования, установленные для городов и поселений.
Обращение к вспомогательным видам разрешенного использования может носить исключительно дополняющий характер к основной деятельности. Правообладатели объекта капитального строительства и земельного участка имеют право самостоятельного выбора вспомогательного и основного вида разрешенного использования своей собственности. Такой возможности лишены органы государственной власти, местного самоуправления, муниципальные предприятия, учреждения. Им необходимо пройти предварительную процедуру согласования и получения разрешения.
Сооружения и строения вспомогательного характера не требуют получения разрешения на строительство. В отсутствие установленных для данного участка правил застройки и землепользования необходимо доказывать, что объект капитального строительства носит исключительно вспомогательный характер.
Вспомогательные постройки становятся неотъемлемой частью основного строения, обеспечивая комфорт или безопасность объекта капитального строительства. Например, стадион, являясь строением объекта физической культуры и спорта, не может эффективно функционировать без административных зданий, туалета, раздевалок, водопроводной будки. Без самого стадиона необходимость в них полностью отпадает, тогда как основное использование строения без них невозможно согласно современным требованиям организаций мест для занятия спортом.
При проведении инвентаризации строений выявляют основной объект с указанием вида его деятельности и с присвоением инверторного номера, а также перечисляются входящие в его состав вспомогательные объекты.
Самовольной постройкой могут быть признаны объекты незавершенного строительства, здания, сооружения и строения. Признаки самовольной постройки возникают в случае, когда акт капитального строительства со всей необходимой технической документацией для оформления недвижимого имущества сопровождается нарушением юридических предписаний, критериев.
Основными признаки самовольного строительства являются:
При выявлении самовольной постройки, использующейся как объект капитального строительства, ее строитель обязан немедленно ее разобрать (в случаях подозрения в угрозе жизни или здоровью окружающим людям) или установить право собственности на нее в судебном порядке.
Суд не признает права собственности на недвижимое имущество, созданное с нарушением строительных норм, также влияет и проигнорированный акт капитального строительства, соответствующий градостроительным нормам. В этом случае создается угроза здоровью и жизни людей, что не позволяет считать постройку законной и сохранить ее.
В положении о самовольной постройке есть раздел, касающийся реконструкции недвижимого имущества. Вопрос выносится на судебное разбирательство в ситуациях, связанных с полным изменением вида объекта в результате реконструкции. Если восстановить первоначальное состояние невозможно, то суд чаще всего принимает решение о сносе нового объекта. Данные положения не распространяются на самовольное возведение объектов, не претендующих на звание недвижимого имущества.
Будьте в курсе всех важных событий United Traders - подписывайтесь на наш
