Бюджетный федерализм

Введение
Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.
Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.
В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России.
Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма.

Реализация поставленных целей требует решения следующих задач:

1. Понятие, принципы и экономическая сущность бюджетного федерализма

2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

3. Особенности Бюджетного федерализма в экономически развитых страна

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность бюджетного федерализма

Бюджетное устройство страны определяется его государственным устройством.

Форма государственного устройства – элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают следующие формы государственного устройства:
1) унитарная (простое, единое государство; в нем существует единая система высших органов власти и единая система законодательства, например, Польша, Венгрия, Испания);
2) федерация (сложное, союзное государство, части которого обладают в той или иной мере государственным суверенитетом, наряду с высшими органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы и законодательство субъектов федерации, такие как Германия, Индия, Россия, Мексика, США);
3) конфедерация (форма объединения государств, сохраняющих свой университет, например, существовавший в 1982-1989гг Сенегамбия).
Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Российская административная система состоит из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов Федерации, которые характеризуются определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти - с другой.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
В последнее десятилетие экономические и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).
Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предме­тов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.
Бюджетный федерализм строится на основе определенных принципов:

Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы расходов в соответствии с выполняемыми функциями органов государственной и местной власти. Закрепление это осуществляется на основе распределения расходных полномочий.

Разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов бюджетов, а также распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы.

Принцип равенства бюджетных прав федеральных, региональных и местных образований по формированию и использованию соответствующих бюджетов.

Равенство всех бюджетов РФ между собой и во взаимоотношениях между собой.

Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (по уровню доходов на одного жителя).

Формы организации межбюджетных отношений в РФ.
Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие (см. тему «Доходы бюджета») и путем предоставления различных форм финансовой помощи.
Финансовая помощь – это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг.
Финансовая помощь предоставляется на определенных условиях:

Финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется только в случае подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через федеральное казначейство.

Субъект РФ, получатель финансовой помощи, не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых из регионального бюджета, в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими. Имеется в виду размер прямых выплат заработной платы и различных компенсаций.

Субъекты РФ не имеют право предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающим 3% расходов регионального бюджета.

Субъект РФ не имеет права предоставлять государственные гарантии по кредитам, которые превышают 5% расходов регионального бюджета.

Точно такие же условия применяются при предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов.
Финансовая помощь может также предоставляться на финансирование отдельных целевых расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней.

Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов.

Основные виды финансовой помощи:

Дотации. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Субсидии. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.

Целевые бюджетные кредиты. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования.

Бюджетные ссуды. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

В процессе межбюджетных отношений могут возникать особые типы операций, не связанные с предоставлением финансовой помощи, но влияющие на доходы и расходы бюджетов разных уровней.
Первый вид операций – это взаимные расчеты между бюджетами. Это операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, которые связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве и с передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, не учтенных при утверждении бюджета.
В настоящее время эти опреции встречаются достаточно редко, т.к. запрещено вводить изменения в налоговом бюджетном законодательстве в течение года.
Второй тип операций – бюджетные компенсации. Это средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями вышестоящих органов власти.
Такие операции тоже ограничены и могут осуществляться в основном за счт резервных фондов бюджетов.
В особом порядке происходит формирование бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Это бывшие закрытые города.
Бюджеты ЗАТО не включаются в бюджеты субъектов РФ и являются самостоятельным звеном местных бюджетов, непосредственно связанным с федеральным бюджетом.
Доходы бюджетов ЗАТО формируются за счет направления в них в полном объеме всех видов федеральных, региональных и местных налогов и других доходов, собираемых на территории ЗАТО.
При недостаточности этих доходов, в бюджеты ЗАТО из федерального бюджета выдаются дотации на финансирование расходов, связанных с деятельностью орагнов местного самоуправления ЗАТО. Размер дотаций определяется законом о федеральном бюджете на очередной год.
Превышение доходов над расходами бюджетами ЗАТО не подлежит изъятию в другие виды бюджетов.
Исполнение бюджетов ЗАТО производится федеральным казначейством. Начиная с 2004 года органы местного самоуправления ЗАТО не имеют права прекращать действия федеральных и региональных налогов, изменять их ставки и устанавливать дополнительные льготы по этим налогам, взимаемым на территории ЗАТО.

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

2.1. Процесс формирования бюджетного федерализма в РФ

В РФ бюджетный федерализм, как особая система межбюджетных отношений, начал развиваться с 1991 года, после образования РФ как самостоятельного государства.

Бюджетный федерализм прошел несколько этапов.
Первый этап - 91-93 год. Этап стихийной децентрализации бюджетной системы.
В первый период развития бюджетной системы РФ не было создана законодательная база, которая устанавливала бы принципы и правила взаимоотношений между органами государственной и местной власти по распределению бюджетных средств. Это все привело к тому, что субъекты РФ начали проводить самостоятельную бюджетную политике и во взаимоотношениях с федеральным бюджетом появилась практика индивидуальных соглашений по объему финансовой помощи, передаваемой в региональные бюджеты.
Регулирующие доходы формировались также на основе индивидуальных нормативов для каждого субъекта РФ. В этот же период начался стихийный процесс распределения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы функции по финансовой поддержке сельского хозяйства, финансирования капитального строительства, полномочия по социальной защите населения и финансированию образования.
Все это привело к достаточно резкому увеличению расходов субъектов РФ. Сочетание такого увеличения расходов и индивидуальных форм финансовой помощи привело к тому, что органы власти субъектов РФ не были заинтересованы в поиске дополнительных собственных доходов, т.к. всегда можно было получить большой размер финансовой помощи из федерального бюджета, и в сокращении и оптимизации расходов.
В этот же период начался кризис местных бюджетов, у которых практически исчезли все крупные источники поступления доходов, при одновременном увеличении расходов.

За счет собственных средств местных бюджетов покрывалось 5-10% всех расходов. И местные органы власти были поставлены в полную зависимость с финансовой точки зрения от субъектов РФ. Поэтому начался стихийный процесс укрупнения муниципальных образований, и вместо 29 000 местных органов власти, существовавших в начале 1990, в начале 1994 года на территории РФ было образовано порядка 13 000 новых муниципальных образований.

Сокращены и ликвидированы были в основном поселковые органы власти. За счет сокращения количества муниципальных образований, удалось несколько укрепить доходы местных бюджетов и стабилизировать местное звено бюджетной системы.

Кроме того, были переданы в местные бюджеты такие крупные источники доходов, как подоходный налог с физических лиц, налог на имущество организаций и большая часть земельного налога. В этот же период прекращается передача расходных полномочий местным органам и в целом стабилизируется перечень расходов, которые финансируются из местных бюджетов.

Второй этап начался в конце 1993 года , после принятия закона РФ о бюджетном устройстве и бюджетной система РФ. Этот закон стал нормативной базой для организации новой системы межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения переводятся на стандартную основу. Устанавливаются с 1994 года единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в нижестоящие бюджеты во всех субъектах РФ, за исключением Татарии, Башкирии и Якутии. В этих трех республиках использовалась система индивидуальных платежей. Взаимоотношения бюджетов этих республик с федеральным бюджетом строились следующим образом. Все доходы, в том числе и по федеральным налогам, которые собирались на территории этих республик, полностью зачислялись в республиканский бюджет, а затем часть доходов на основе индивидуальных соглашений между федеральным центром и республикой передавалась в федеральный бюджет.

В 1994 году также был создан фонд федеральной поддержки субъектов РФ. Средства этого фонда формировались на первом этапе за счет НДС, поступавшего в федеральный бюджет, а с 1998 года – за счет всех доходов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин и НДС и акцизов по импортным товарам.

Из этого фонда выплачивалась финансовая помощь субъектам РФ, у которых не доставало собственных доходов для финансирования расходов.
Особенностью получения финансовой помощи из этого фонда являлось то, что дотации распределялись между субъектами РФ по единой методике, исходя из среднедушевых бюджетных доходов и расходов в каждом субъекте.

Получателями финансовой помощи могли стать только те субъекты РФ, у которых среднедушевые доходы и расходы ниже среднероссийского уровня.

В таком порядке финансовая помощь выдавалась недолго, и уже с 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и произведенных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов. Это приводило к многочисленным изменениям размеров этих дотаций, что фактически приводило к отсутствию единой для всех регионов методики распределения финансовой помощи.

Третий этап начался в 2000 году , после введения в действие бюджетного кодекса РФ и одобренной правительством концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ.
Исходя из этих документов, межбюджетные отношения должны были строиться на основе единых нормативов и правил распределения доходов между бюджетами. При этом эти нормативы и правила должны были быть основаны на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов РФ.

Начиная с 2000 года финансовая помощь из фонда финансовой поддержки регионов распределяется на основе единого показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражает реальную бюджетную обеспеченность регионов. При этом доходы принимаются не фактические, а доходы, которые потенциально возможно собрать на территории субъекта РФ. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

В дальнейшем все потенциальные получатели делились еще на две группы:
1. Те субъекты, которые имели бюджетную обеспеченность более чем в два раза ниже, чем среднероссийская.
2. Все прочие субъекты РФ.
Из фонда выделялось два вида финансовой помощи:
1. Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.
2. Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.
Кроме фонда финансовой поддержки регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи – целевую финансовую помощь и бюджетные ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Четвертый этап начался с 2003 года по настоящее время . Он связан с принятием правительственной программы развития межбюджетных отношений на период до 2005 года.
В основе развития межбюджетных отношений в этот период находится разграничение расходных бюджетных полномочий. Предполагается к 2005 году закрепить большую часть расходов за конкретными уровнями бюджетной системы и отказаться от совместно финансированных полномочий. При этом для расходов, которые могут финансироваться из нескольких бюджетов одновременно, вводится так называемая субсидиарная система финансирования, предполагающая установление точных нормативов финансирования расходов за счет конкретного уровня бюджетной системы.

Эти нормативы должны быть рассчитаны минимум на три года.
Доходы бюджетов при этом формируются в обычном порядке, за счет собственных и регулирующих доходов, но предполагается к 2005 году переход на установление долгосрочных (на срок до 3-х лет) нормативов распределения регулирующих доходов.

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете:
1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.
2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.
3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.
4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время.
Российская Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Но такие специалисты как
Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие. Но как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся.
Говоря же о России, то именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.
Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.
Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.
Одна из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.
Изменения, внесенные в бюджетное и налоговое законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

Передача федеральным органам государственной власти полномочий по формированию и распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого времени стала неотъемлемым элементом организации бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005г.: «…В основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий».
Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, но Правительство на это предложение так и не откликнулось.
С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.
Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Такое «совершенствование» системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.
Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.
В первую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции. В этом году мы пошли на больший шаг, проиндексировав фонд финансовой поддержки на тот уровень инфляции, который фактически сложился за последние три года, а не исходя из планового уровня инфляции, как это считалось ранее.
Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.
Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это то, что Правительство намерено создать порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как реализуются эти полномочия в том или ином субъекте, Правительство лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или иных полномочий.

Существуют разные точки зрения на вопрос о том, присутствует ли бюджетный федерализм в России или нет. Например, Л. Ю. Рокецкий, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления, утверждает, что «у нас отсутствует бюджетный федерализм». Свою точку зрения он доказывает на примере закона «О бюджете», он говорит, что в консолидированном бюджете России учитываются только два вида бюджета: федеральный и немного региональный. Местный же растворился в региональном. Другие же, например, Н. С. Максимова, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, утверждают, что в целом курс на развитие бюджетного федерализма дает свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем.
Если судить объективно, то в России в настоящее время сложилась следующая ситуация: элементарная база для развития бюджетного федерализма создана. Но какого качества эта база?
Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в отношениях между региональными и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами верхнего уровня позволяют местным чиновникам добиваться благоприятных финансовых условий для своих муниципальных образований. Такая деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе.
Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.
В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы общественных институтов, таких как правовая система, плохо скоординированы или вообще не скоординированы с текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.
С моей точки зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, а о них тут говорилось, и они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям - да, у нас есть и распределение полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.
Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот про­бел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направле­ний государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.
Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.
Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.
Бухгалтерские отделы большинства местных и региональных органов власти загружены ненужной бюрократической отчетностью и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению с бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.
Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких (в особенности на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.
Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих от­ношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю­дается процесс принятия законов, связанных с передачей орга­нам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законода­тельством.
Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Взаимодействие между федеральным и региональными бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах федерального центра разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.
Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации бюджетной системы, четком разграничении налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.
В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:
1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.
Значительная часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую политику, находится в сфере совместного ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.
Существующее законодательство практически не ограничивает размеры населенного пункта, на территории которого образуется муниципалитет. В результате в некоторых регионах произошло формирование местного самоуправления по поселенческому типу, когда муниципалитеты формируются не только в границах районов и крупных городов, но и в границах сельских советов, состоящих из нескольких сельских поселений. Это приводит к возникновению огромного количества муниципальных образований (в Оренбургской области их число доходит до 578), а также к их значительной неоднородности по размеру и населению. В результате большинство местных органов власти оказываются практически не в состоянии осуществлять самостоятельную политику, и региональным органам власти приходится формировать промежуточные уровни власти и брать на себя часть полномочий местных властей.
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.
Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.
Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.
Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов.
Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.
Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.
3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Особенно остро стоит вопрос о наличии барьеров для перетока факторов производства, так как это препятствует перемещению ресурсов из регионов и секторов производств, где они используются менее эффективно, в те регионы и сектора производства, где они будут использоваться более эффективно, что, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства. Многие регионы (например, Татарстан и Краснодарский край) стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.
Несмотря на то, что законодательство запрещает регионам принимать какие-либо решения, ведущие к нарушению единого экономического пространства страны, руководство регионов постоянно нарушает эти требования. Наиболее распространенными нарушениями являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок, цена которых отличается в зависимости от того, произведен ли товар внутри или вне региона.

Более 40 регионов, в первую очередь зернопроизводящих, вводили те или иные ограничения на вывоз продовольствия. Помимо прямого запрета, региональные власти могут настолько затруднить оформление сопроводительных документов, необходимых для вывоза сельскохозяйственных продуктов, что их экспорт из региона становится невыгодным.
Помимо контроля над вывозом, многие регионы вводят ограничения на ввоз продукции из других регионов. Многие регионы самостоятельно осуществляют маркирование продукции специальными голограммами, защищенными от подделок. При этом их стоимость, как правило, устанавливается неодинаковой в отношении товаров, произведенных в самом регионе, и товаров, поступающих из других регионов. Чаще всего подобная дискриминация касается алкогольной продукции. Так, в Саратовской области был введен специальный местный акцизный сбор на привозную водку.
4. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.
Одним из наиболее показательных примеров мягких бюджетных ограничений стала ситуация с задолженностью по заработной плате бюджетников в середине девяностых. Региональные власти сознательно накапливали такую задолженность, шантажируя центральное правительство массовым недовольством работников бюджетной сферы.
5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.
Как уже отмечалось выше, в течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

2.2. Перспективы совершенствования бюджетного федерализма

Для большого федеративного государства - России - обязателен и бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она включает в себя три самостоятельных уровня:

Федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

Бюджеты субъектов Федерации и территориальные государственные фонды;

Местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных районов) и поселенческие.

Основы принципиально новой системы межбюджетных отношений заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с “Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года” совершенствование межбюджетных отношений в РФ проводилось по следующим направлениям:

Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; - разграничение расходных полномочий; - разграничение налоговых полномочий и доходных источников; - совершенствование механизма финансовой помощи другим уровням; - улучшение управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ связано с существованием муниципальных образований различных уровней, размытостью круга вопросов местного значения, неупорядоченностью территориального организации муниципальных образований. В сфере совершенствования разграничения расходных полномочий решались задачи более четкого их разграничения между уровнями бюджетной системы в соответствии с теоретическими принципами, обеспечения самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов и ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов.

В области разграничения налоговых полномочий планировалось существенно повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов, уменьшив роль расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма.

Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам было направлено на выделение в общем объеме финансовой помощи текущей, инвестиционной, выравнивающей и инвестиционной составляющих.

Приоритеты регионального развития (2006-2008 годы) определены в Программе среднесрочного развития России. В апреле Правительство одобрило Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Реализация намеченных на 2006-2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма. Уже принятые федеральные законы - об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс -- создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных полномочий между органами разных уровней власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов одних уровней другими.

Бюджетный кодекс устанавливает, что расходы бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, предусмотренными законодательством о разграничении полномочий между органами власти всех уровней. Эти обязательства должны исполняться за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита. При делегировании своих полномочий одним уровнем власти другому, более низкому, расходные обязательства должны обеспечиваться за счет субвенций из вышестоящего бюджета. Закреплены и правовые нормы, определяющие порядок их предоставления. Непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления за счет бюджетов других уровней запрещено законом.

Если расходные полномочия в основном уже упорядочены, то вопросы эффективности использования бюджетных средств совершенно не урегулированы законодательством. Отсутствует нормативная база, определяющая процедуру и критерии такой оценки, и вытекающие из нее правовые последствия. Это отмечено в Послании Президента Федеральному Собранию “О бюджетной политике в 2007 году”. В. Путин подчеркнул необходимость в кратчайшие сроки утвердить методику, позволяющую полно и объективно оценивать эффективность использования бюджетных средств регионами при выполнении как собственных, так и делегированных полномочий.

Чтобы исполнять установленные обязательства, орган любой власти должен иметь достаточные и тоже закрепленные за ним средства. Более того, проблемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников приоритетны по сравнению с проблемами разграничения расходных полномочий между центром, регионами, муниципалитетами. Поэтому в Бюджетном кодексе, а не в законах о годовом федеральном бюджете прописаны единые для бюджетов разных уровней нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов и специальных налогов. Кодекс предусматривает “нормы одноканального направления” (“один налог -- один бюджет”) и права регионов устанавливать размеры дополнительных отчислений от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации и местные. Но документ обязывает региональные власти передавать в муниципальные бюджеты не менее 10 процентов консолидированных сборов от налога на доходы физических лиц. Эти меры повышают стабильность налоговых поступлений, финансовую самостоятельность региональных и местных властей, их заинтересованность в эффективном использовании средств. К сожалению, пока еще не приходится говорить о полной самостоятельности бюджетов. Основные налоговые доходы, как и прежде, концентрируются на федеральном уровне, поэтому неизбежно их перераспределение. Более 80 процентов налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации -- отчисления от федеральных налогов. Как уже отмечалось, Бюджетный кодекс позволяет регионам утверждать объем отчислений от федеральных налогов, направляемых в местные бюджеты. Но эта норма не носит обязательного характера. Продолжается сужение собственной финансовой базы муниципальных бюджетов: за ними закреплено всего два местных налога -- земельный и на имущество физических лиц.

Сохраняется жесткая зависимость доходов регионов и муниципалитетов от отчислений от федеральных налогов и сборов. Значительный рост обязательств территорий даже обострил “ножницы” между их расходами и доходами. Серьезные бюджетные проблемы возникли при проведении муниципальной реформы, начатой в соответствии с Законом “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”. Местные бюджеты оказались не сбалансированы -- новые расходные обязательства не в полной мере подкреплены источниками доходов. Расходы муниципалитетов на осуществление переданных им государственных полномочий в этом году возрастают примерно на треть. Так, в Республике Карелия финансовые ресурсы городских поселений в 1,5 раза меньше, чем необходимо, сельских -- в 5 раз. Нередко средств в казне хватает лишь на зарплату работникам местной бюджетной сферы. По информации региональных контрольно-счетных органов, всего 2 процента муниципальных образований России являются самодостаточными, расходы остальных в среднем вдвое превышают их доходы. Безусловно, это ненормальная ситуация. Самостоятельность бюджета органа власти любого уровня может быть обеспечена при условии: имеются достаточные источники доходов и есть право свободно распоряжаться ими в соответствии с полномочиями. Власть соответственно должна нести установленную законом ответственность за целевое и эффективное использование бюджетных средств. Совершенствование распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы государства будет способствовать и разрешению конфликтов конституционно-правового характера. В последние годы усиливается централизация доходов на федеральном уровне, что обусловлено необходимостью решения крупных общенациональных задач. Но если средства концентрируются на одном уровне системы, то неизбежно слабеют другие. Нарушаются реальные балансы между доходами и расходами региональных и местных бюджетов, существенно возрастает их зависимость от дотаций из федерального бюджета. Разумеется, Россия, как любое федеративное государство, не может обходиться без финансовой помощи регионам, нуждающимся в ней по объективным причинам. Основу этой помощи составляют межбюджетные трансферты. Они предоставляются из специальных фондов федерального бюджета: финансовой поддержки регионов, софинансирования социальных расходов, регионального развития, реформирования региональных и муниципальных финансов. Главная цель межбюджетных отношений - выравнивание финансовой обеспеченности субъектов Федерации. Они не направлены на стимулирование экономического роста территорий. Но без повышения заинтересованности (и ответственности) региональных и местных органов власти в развитии и более полном использовании собственного потенциала проблему высокой дотационности не решить. Действующие же механизмы межбюджетных отношений ориентируют на иждивенчество, если не принуждают к нему. Но у финансовой поддержки должна быть совсем иная цель -- побуждать регионы, муниципальные образования рассчитывать прежде всего на свои силы. То есть наращивать собственный налоговый потенциал и только при его объективной недостаточности привлекать средства вышестоящих бюджетов. Концепция и Бюджетное послание Президента предусматривают реформирование межбюджетных отношений. В документах, в частности, подчеркивается необходимость усовершенствования методики распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, чтобы повысить их заинтересованность в развитии налоговой базы территорий. Регионы должны быть уверены, что финансовая поддержка не будет сокращена, если им удастся превзойти среднероссийские показатели социально-экономического развития. О необходимости перехода от малоэффективного выравнивания финансовой обеспеченности к стимулированию экономического развития территорий говорится и в Программе социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Пути к этому - повышение эффективности государственного управления, формирование производственных комплексов, совершенствование межбюджетных отношений... В Концепции также прописан комплекс мер, направленных на улучшение управления государственными и муниципальными финансами. Например, предусматривается создание Федерального фонда софинансирования расходов, связанных с выполнением регионами приоритетных для страны полномочий. Чтобы получить помощь из этого фонда, власти субъектов Федерации будут обязаны выделить и свою долю средств... Развитие и совершенствование бюджетного федерализма зависят от решения неизбежно возникающих проблем. Поэтому крайне важно выработать эффективные механизмы их законодательного регулирования. Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений связано с реализацией Российским государством через налоговую систему своей социальной функции. Если анализировать связь налогово-бюджетных отношений в рамках теории формирования через налоговые и неналоговые доходы общественной собственности, то межбюджетные отношения можно рассматривать как инвестиционную межбюджетную деятельность. Тогда субъект Федерации выступает в роли условной «публичной корпорации», а бюджет субъекта Федерации - как консолидированный корпоративный фонд, образующий как собственные доходы, так и дебиторскую задолженность перед Российской Федерацией или другими субъектами. Также главными направлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально - экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов.
Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов - лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах. Также необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению. Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению. В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов: бюджетных, налоговых, финансового лизинга.

Глава 3. Особенности Бюджетного федерализма в экономически развитых странах

Жизнеспособность существующих федеративных систем свидетельствует в пользу многообразия моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. Выделяют две модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и территориями в зависимости от степени жесткости закреплений «правил игры».
В основе первой модели – централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы.
Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы. Ее также называют децентрализованной моделью принятия решений. Децентрализованная модель характерна для большинства экономически развитых стран.
В своей курсовой работе я покажу также модели построения бюджетного федерализма за рубежом, на примере Канады и ФРГ.

3.1. Американская модель бюджетного федерализма

Основные черты американского федерализма – децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность).
Характерные черты системы межбюджетных отношений в США - относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65 процентов государственных расходов по всем уровням.
Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Ибо в течение длительного “дефицитного” периода (1969 -1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился на федеральные финансы. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный - 30-32 процента, но еще 12-13 процентов ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44 процентов ВВП.
Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.
В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего,за счет косвенных налогов.
Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые - только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42-47 процентов, налоги с корпораций - 9-12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи (28-29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.
Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы.
В США широкое распространение получил следующий подход: обеспечение сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.
В бюджетах местного уровня около 29 процентов совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5-6 процентов - из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном уровне это общенациональные задачи - оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.
Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ
Сходство исторического опыта Германии и России, в частности фактора «институционального наследства», делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой России.
Немецкий опыт федерализма, в том числе бюджетного, вплоть до последнего времени находился в тени американского опыта, основанного на идеях так называемого конкурентного федерализма.
Философия немецкого подхода заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия.
Основой формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. Большинство задач решается федерацией и землями (субъекты федерации) совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.
Основным источником доходной части государственного бюджета в Германии (как и в России) являются налоги. Распределение налогов в Германии четко прописано в Основном законе страны. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. Так, федеральный центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, а общинам – на землю, местные налоги на потребление, большая часть промыслового налога.
Значительная часть налоговых источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате, последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям (т.е. федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг).
Система “вертикального выравнивания”: распределение налогов между корпорациями публичного права (согласно ст. 106 Основного закона Германии)
Федерация
Федерация и земли совместно
Земли
Общины
Федеральные налоги:
– таможенные пошлины
– монополия на спиртные напитки
– налог с оборота капиталов
– налог на страхование
– налог с обменных операций
– налог в рамках ЕС
– компенсационные сборы налоги на потребление (за исключением налога на пиво)
Общие налоги:
– подоходный налог
– налог на заработную плату
– налог на скидку с процентной ставки
– налог на прибыль корпораций

– налог с оборота (НДС)
Земельные налоги:
– имущественный налог
– налог на наследство
– налог с автомобилей
– налог на покупку земельных участков
– налог на пиво
– налог с игорных учреждений
– налог на пожарную охрану
Коммунальные налоги:
– промысловый налог
– земельный налог
– местные налоги (на владельцев собак, на охотников, на предметы роскоши)
Доля от общих налогов:
– подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)
– налог на скидку с процентной ставки (44%)
– налог на прибыль корпораций (50%)
– налог с оборота (НДС)
Доля от промыслового налога
Доля от общих налогов:
– подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)
– налог на скидку с процентной ставки (44%)
– налог на прибыль корпораций (50%)
– налог с оборота (НДС)
Доля от общих налогов:
– доля от подоходного налога и налога на заработную плату (15%)
– доля от налога на скидку с процентной ставки (12%)
Доля от промыслового налога
Доля от промыслового налога
Финансовые отчисления согласно земельным законам
Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями. Доля общин в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а в налоге на скидку с процентной ставки – 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов – промыслового.
В Германии выравнивание территориальных диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей природе преимущественно горизонтальное.
Опыт ФРГ весьма полезен и интересен для России, особенно интересны некоторые аспекты в области вертикального и горизонтального выравнивания. Но при этом не стоит слепо копировать всю немецкую модель, необходимо адаптировать ее под российские условия.

3.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом.
На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии развития бюджетного федерализма, в этой связи для России весьма полезен опыт зарубежных стран. Проводя параллели между различными системами можно составить оптимальную стратегию развития. Используя опыт США и ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.
Особенностью американской системы как было сказано выше то, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют, В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.
На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная для США, по распределению бюджетных полномочий обладает одним важнейшим преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим» недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных решений на федеральном уровне.
Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.
Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. У российского федерализма есть ряд специфических особенностей, которые еще более усложняют реализацию данной модели. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.
ФРГ более схожа с Россией, как в истории образования, так и в истории развития. Но при этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.
В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.
В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.
В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.
В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т. е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.
В целом и по общим принципам организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги. Также сходной чертой является большое количество распределительных налогов.
Российская система вертикального распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.
В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.
В области разграничения источников опыт РФ во многом схож с опытом ФРГ: в обеих странах установлено единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также единая налоговая система по всей федерации.
Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что применить германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения бюджетных ресурсов из-за наличия диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

Заключение
Бюджетный федерализм жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов, разностью в их развитии. В многонациональной России бюджетный федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию интересов общества с интересами государства.
В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, а сколько от того, чтобы оптимальная модель федерализма была гибкой, т.е. вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной.
Необходимо признать, что в настоящее время бюджетный федерализм в Российской Федерации развит недостаточно. Сложившаяся слабая модель политического и бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое и политическое развитие, снижает действенность различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему - правительству предстоит добиться эффективного внедрения множества предложенных законов и политических принципов на территории всей страны. Стабильность политических и общественных институтов - правовой системы, государственной службы, законодательной власти, федеральной системы и исполнительной власти - является одним из важнейших факторов оценки уровня суверенного рейтинга.
Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

Список литературы

Федеральный конституционный закон от 17 дек. 1997г «О Правительстве Российской Федерации» с изменениями, внесенными федеральными конституционными законами от З1 дек. 1997г.

Федеральный закон от 24 июня 1999г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон от 4 июля 2003г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Федеральный закон от 6 окт. 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 15 дек. 2004г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации1"».

Федеральный закон от 22 авг. 2004г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации1"».

Федеральный закон от 31.07.1998г. «Бюджетный кодекс Российской Федерации»; часть первая от 31.07.1998п, часть вторая от 05.08.2000г.

Федеральный закон от25.09.1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 29.12.1998г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики».

Постановление Правительства РФ от 35.08.2001г. «О про грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.».

Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. -М., 2002.

Горегляд В.П. Реформирование бюджетной системы Российской Федерации в условиях трансформирования экономики. Диссертационное исследование. - М., 2002.

Ковалева Г.А., Пешина Э.В. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России//Федерализм. -2001. -№4.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002.?

Лавров A.M. К вопросу о развитии федерализма в России.-М., 2002.

Лавров A.M. Развитие бюджетного федерализма в России //Федерализм.-2000.-№ 3.

Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. - М., 2002.

Львов Д.С. Экономический манифест «Будущее российской экономики». - М., 2000.

Финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов //Федерализм. -2002. -№ 2.

Бюджетный федерализм. Экономика и политика –Мамсуров Т.Д, Кесельбренер Л.Я -2004

http://revolution.allbest.ru

Бюджетный кодекс-2010 http://www.budgetcode.ru/

http://www.budgetrf.ru

Особенности российского бюджетного федерализма

Введение

Теоретическая часть

Аналитическая часть

Заключение

Приложение

Введение

Переход от централизованной системы управления к рыночной экономике во многом зависит ор адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводиться сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным прочесом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей и идей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Актуальность темы выражается в том, что довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве. Говорить о том, что бюджетный Федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса не основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Целью данной работы является ознакомление с материалами по теме: «Особенности российского бюджетного федерализма», овладение теоретическими знаниями и применение их на практике, путем выявления двух-трех проблем организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложений по их разрешению.

Поставленная цель достигается решением следующих задач: во-первых, дать определение основных понятий и моделей, характеризующих исследуемое явление; во-вторых, рассмотреть формирование российской модели исследуемого явления, выделить особенности; в-третьих, на основе выделенных особенностей выделить две-три проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложить пути их решения.

Данная работа представляет собой обзор особенностей российского бюджетного федерализма на столько полно, на сколько это возможно в рамках курсовой работы.

Теоретическая часть

1. Понятие финансово-бюджетного федерализма, его принципы

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство Российского государства. Оно основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Субъектами Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом.

Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь совокупность региональных бюджетов и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1. законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2. обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3. обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4. наличии вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

5. самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

Кроме того, главной целью бюджетного федерализма является достижение экономического равноправия граждан и территорий.

Под экономическим равноправием граждан понимается получение каждым гражданином полного комплекса государственный услуг ложного качества в любой точке территории страны. Под экономическим равноправием территорий понимаются равные права в их экономическом развитии. Для предоставления равных экономических прав гражданам и территориям государство должно в полной мере выполнять все свои функции.

2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднительно.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склоны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

· использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

· повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обуславливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

· значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в промежуточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Кроме того, так как в мире существуют государства с различными типами федеративного устройства, то для каждого из них характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Характерной особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов.

В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используется также 2% отчислений НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитана таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности».

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает и американскую, и германскую системы бюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств, при этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

Таким образом, в результате краткого обзора видно, что несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

Высокий уровень децентрализации;

Самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

Значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

Строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

Преобладание трансфертов общего назначения.

3. Российская модель бюджетного федерализма

3.1 Развитие бюджетного федерализма в РФ

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовала принятие ряда федеральных законов.

1. в соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.

2. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

3. Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулирования и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

4. В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и расчета размера выделяемых средств на основе специально-разработанной формулы.

В 1994 г. ФФПР был сформирован в размере 22% от фактической суммы НДС (в 1995 г. - 27%) и финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставлялись регионам, которые получали статус «региона, нуждающегося в поддержке» или «региона, особо нуждающегося в поддержке».

Этот метод, также используемый и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами, способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Для создания адекватного условиям рыночной экономики механизма в 2001 г. была разработана «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». В ней определены цели и задачи в области бюджетного устройства, принципы разграничения расходных и налоговых полномочий между звеньями бюджетной системы, требования к системе финансовой помощи территориям. Основные задачи в области реформы бюджетного федерализма:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации;

2) разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

3) разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

В программе сформирована конечная цель разграничения доходов между бюджетами на основе принципа «один налог - один бюджет». В соответствии с этим принципом каждый вид бюджета должен формироваться на основе закрепления за ним своих видов налогов. Вместе с тем, подчеркивая важность принятия этой программы, следует отметить, что в условиях существующей разницы в уровнях экономического и социального развития регионов и бюджетной обеспеченности в них населения осуществление принципа «один налог - один бюджет» даже в среднесрочной перспективе вряд ли реально.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился.

3.2 Существующая модель бюджетного федерализма в РФ

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

· «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

· «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

· финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

· дотации, субсидии и субвенции;

· целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

· взаимные расчеты;

· бюджетные ссуды;

· обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны - дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а за тем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многократного финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Здесь много зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и труднообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики России будет определять и их будущую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходный и расходных полномочий, а также ответственность между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется население должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов, и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В тоже время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего, практика показывает сложность однозначного разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не реализуются.

Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне - процедура более сложная, чем в центре, где большой выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного и школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни общества. Люди без образования уже сегодня являются основой криминальной среды. Можно привести и другие примеры. Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие общественно значимые услуги должны предоставляться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.

Россия - многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выход для развития национальных регионов может приводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномочий). Общество скорее сможет согласится с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих услуг отдельным регионам.

Аналитическая часть

4. Основные проблемы бюджетного федерализма в РФ

4.1 Проблема финансовой самодостаточности

В настоящее время, процесс создания федерализма в России не закончился, предстоит решение ряда проблем.

Прежде всего, в механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.

По расчетам Министерства экономики РФ, финансовая самообеспеченность регионов до 2000 года не превышала 60%; в 45 регионах собственные источники без учета трансфертов покрывали менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85% всех расходов.

На 1 декабря 2009 года в консолидированные бюджеты Приволжского федерального (Приложение) округа поступило 219.9 млрд. рублей безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что составляет 142.2% от объемов поступлений на 1 декабря 2008 года (темп в среднем по Российской Федерации 133.3%).

Доля безвозмездных поступлений в доходах 8 регионов превысила 30%. Из них более чем на 45% в 2 субъектах Приволжского федерального округа: Республика Мордовия, Республика Марий Эл.

Наибольший рост объемов безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации зафиксирован в следующих субъектах Приволжского федерального округа: Республика Татарстан (рост на 117.7%), Самарская область (рост на 52.7%), Оренбургская область (рост на 44.0%), Кировская область (рост на 42.4%), Чувашская Республика (рост на 41.5%), Республика Мордовия (рост на 37.1%).

На сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушение порядка закупки товаров для государственных нужд и т.п. правительство в праве приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральным программ, реализуемых на территории субъекта Федерации, и т.д.

Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр вольно и невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных лиц, причастных к решению соответствующих задач.

Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, отказ Правительства РФ в финансировании федеральных программ, таких как “Дети России”, либо отказ в оказании помощи по детским пособиям трудно обосновать неутверждением в Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона.

В настоящее время существует, по крайней мере, два реальных экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.

Первый - это предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги. В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или снижения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовавший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.

Существующая система оказания финансовой помощи регионам носит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными так, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что необходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.

4.2 Разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней и их доходных источников

Еще одной из первоочередных проблем бюджетного федерализма в России, по моему мнению, является разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область “совместного финансирования” обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

После установления сфер ответственности бюджетов различных уровней встает задача определения потребности бюджетов в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников, и, прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовывать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.

В решении этого вопроса обсуждаются различные, в том числе диаметрально противоположные, подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необходимость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивна, так как целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюджетов.

Следует иметь в виду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика, в конечном счете, безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а так же не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

Заключение

Подводя итог, данной курсовой работы, обозначившей и в некоторой степени раскрывшей особенности российского бюджетного федерализма, можно сделать следующий ряд выводов:

1. Российская Федерация в явном виде ни тяготеет, ни к одной из рассмотренных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях, хотя можно отметить некоторые сходства с централизованным типом бюджетного устройства. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для дальнейшего построения и улучшения бюджетной системы в России. Прежде всего, это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.

2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящий момент сводится к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя считать оправданным (почему, рассмотрено выше).

3. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти всех уровней.

4. Перечислений трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию.

5. В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходами с имеющимися у них полномочиями по доходам. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Весь этот процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, прежде всего, должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

· совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

· комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части бюджетов;

· системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ;

Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.

Список используемой литературы

бюджетный федерализм россия

1. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. Учебник для вузов / Т.М. Ковалева, С.В. Барулин - М.: КНОРУС, 2005.

2. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

3. Государственные и муниципальные финансы. Учебное пособие ля студентов вузов, обучающимся по специальностям 061000 «Государственное и муниципальное управление», 060400 «Финансы и кредит» / Под ред. проф. Г.Б. Поляка - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

4. Государственные и муниципальные финансы. Методические указания по выполнению курсовой работы для студентов IV курса (I образование) специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». - М.: ВЗФЭИ, 2003.

5. Деньги. Кредит. Финансы. Учебник для вузов / С.В. Галицкая - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: ЭКСМО, 2009.

6. Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001.

7. Финансы. Учебник для вузов / Под ред. проф. В.В. Ковалева. - М.: ПБОЮЛ МАЗАЗАРОВ, 2001.

8. Конюхова Т.К вопросу о совершенствовании бюджетного законодательства // Законодательство и экономика, 2000. №5

9. CD Диск: Программа информационной поддержки российской науки и образования КонсультантПлюс: Высшая Школа: учебное пособие, выпуск 10. Осень 2008 / ООО Региональный информационно-правовой центр «Консультант Киров».

Приложение

Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ (в бюджеты Приволжского федерального округа)

Рисунок 1. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов в 2008 г., %

Рисунок 2. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов в 2009 г., %

Подобные документы

Современное состояние территориальных бюджетов России и их место в финансовой системе государства. История развития бюджетного федерализма в стране. Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Проблемы разграничения расходных и доходных полномочий.

курсовая работа , добавлен 25.10.2013


Понятие и экономическая сущность бюджетного федерализма, его принципы. Достоинства и недостатки бюджетного федерализма. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время. Расчет месячного фонда заработной платы администрации города.

курсовая работа , добавлен 15.04.2012


Понятие, концепция и принципы бюджетного федерализма в РФ, анализ его мировых моделей. Характеристика бюджетной системы РФ, тенденции развития финансовых отношений, доходных полномочий. Проблемы бюджетного федерализма и перспективы его развития.

курсовая работа , добавлен 25.04.2014


Рассмотрение бюджета как основной составляющей государственных финансов. Содержание и принципы российского бюджетного федерализма. Особенности законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве.

реферат , добавлен 25.06.2015


Бюджетная система России. Взаимодействия между центром и регионами. Конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма. Сущность, принципы и перспективы совершенствования бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения.

контрольная работа , добавлен 18.10.2008


Понятие финансово-бюджетного федерализма, его базовые принципы и основные модели. Особенности формирования и исполнения доходной и расходной частей консолидированного бюджета Российской Федерации. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма.

курсовая работа , добавлен 21.10.2015


Российский бюджетный федерализм, этапы его развития. Особенности социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма. Новые подходы к развитию бюджетного федерализма в целом и межбюджетных отношений как их составляющей.

реферат , добавлен 28.09.2011


Доходы бюджетной системы: состав, структура, характеристика основных видов. Принципы бюджетного федерализма, его содержание и модели. Бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации. Особенности бюджетного процесса на региональном уровне.

контрольная работа , добавлен 01.10.2012


Понятие, принципы и экономическая сущность понятия Бюджетный федерализм. Различия и сходства моделей бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм в Российской Федерации. Американская модель бюджетного федерализма. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ.

курсовая работа , добавлен 15.12.2008


Проблемы организации эффективной бюджетной системы страны и взаимоотношений федерального центра и регионов. Понятие бюджетного федерализма, его основные принципы. Основные механизмы сглаживания диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности территорий.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Реализуется содержание бюджетного федерализма через механизмы финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть форма бюджетного устройства в федеративном государстве. Она предполагает реальное участие всех звеньев государственной власти в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Поэтому, с одной стороны, понятие «бюджетный федерализм» шире, чем межбюджетные отношения, поскольку включает е себя и отношения по поводу бюджетного устройства государства, и по поводу организации бюджетного процесса, с другой - оно затрагивает только отношения двух уровней государственной власти (федерального и регионального) и не относится к бюджетным отношениям внутри субъектов Федерации. Однако современные теоретические трактовки этого понятия все чаще выходят за грань такого понимания бюджетного федерализма и распространяют его принципы и механизмы на все уровни бюджетной системы федеративного государства.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные, социальные и экономические интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Однако проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем трансформация найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия должна, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, найти свои собственные, свойственные только ей особенности решения проблемы бюджетного федерализма.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

первое - на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

второе - на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;

третье - на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны единый стандарт потребления государственных услуг.

Основные составляющие бюджетного федерализма формируются на следующих принципах:

сочетании интересов бюджетов всех уровней. Объективная основа для этого - конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения;

равноправии субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным Центром;

законодательном разграничении бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления при разграничении налоговых и расходных полномочий, обеспечивающем соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям;

высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность и эффективность расходования бюджетных средств. Этот принцип может работать только в непосредственной увязке с принципом соответствия доходных полномочий расходной компетенции. Исходные условия для этого должны обеспечиваться федеральным Центром через федеральное законодательство;

единстве бюджетной системы, которое обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, применением единых формализованных методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам и основано на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Воздействуя на процессы организации бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление бюджетной системой страны. Одновременно меж- бюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. 2.

Особенности российского бюджетного федерализма

В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом является уникальной. Наличие 88 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера.

Формирование модели бюджетного федерализма в России прошло к настоящему времени несколько этапов.

Первый этап - 1991-1993 гг. «период экономической вольницы*.

Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию модели бюджетного федерализма, в том числе:

обозначение трех уровней бюджетной системы; закрепление налогов по уровням бюджетной системы; закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности).

Начиная с 1991 г. федеральные власти в целом-проводили политику усиления бюджетной самостоятельности. Децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму «парада суверенитетов», когда отдельные субъекты устанавливали особые бюджетные режимы, предполагающие «одноканальную» модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т.е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление «разовых взносов» в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций.

Одновременно с этим большинство регионов продолжали «утверждать» в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь «выбить» дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет.

И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако существовавший именно под этим лозунгом.

Главная ошибка в этот период - реформаторы были уверены, что строят рыночную модель бюджетного федерализма с чистого листа. Можно игнорировать исторический опыт, но нельзя избежать его пагубных последствий. Молодые реформаторы России не учли очень важные особенности российской действительности.

Во-первых, Россия, будучи тоталитарным государством, имела в своей основе систему федеративного государственного устройства. Однако это федеративное устройство было полностью адаптировано к условиям тоталитарной экономики, т.е. административное устройство было сформировано не по экономическому признаку, а по национально-географическому. Автоматически сделав такие административно-территориальные единицы субъектами Федерации, власть также автоматически проигнорировала едва ли не главный принцип федерализма - самостоятельность его субъектов, которая может быть реализована только в условиях экономической самодостаточности субъектов Федерации.

Во-вторых, модель налоговой системы изначально была сориентирована на косвенное налогообложение. И наша экономическая теория сразу и безоговорочно одобрила эту модель, поскольку в условиях той практически неуправляемой гиперинфляции, в которых вводился этот налог, завышенная ставка НДС (20%) работала как достаточно мощный инструмент изъятия финансовых ресурсов из реального сектора экономики и казалась вполне разум- ной. В определенной степени это позволило удержать инфляцию, но ценой практической потери реальным сектором экономики собственных оборотных средств (финансовой устойчивости). Это на фоне повальной приватизации и разрыва экономических связей сделало практически полностью неконкурентоспособным реальный сектор экономики (за исключением сырьевых отраслей).

В результате были изначально деформированы пропорции распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы.

В-третьих, был полностью проигнорирован тот факт, что вусло- виях социалистического государства большая социальная нагрузка лежала на производственных предприятиях, которые полностью были государственными (денежные выплаты работникам из фондов материального поощрения, содержание социальной сферы, содержание жилья и коммунального хозяйства). Эта нагрузка была переложена на плечи государственного бюджета и оказалась для него непосильной. Картину дополнил ряд популистских социальных законов, принятых Законодательным Собранием в первые годы реформ, которые не имели реальных источников финансирования (законы о ветеранах, о детских пособиях, льготы силовым ведомствам и правоохранительным структурам и т. д.).

Результатом всего этого стал огромный объем нефинансируе- мых федеральных мандатов - около 7% ВВП.

Второй этап формирования модели бюджетного федерализма - 1994-1998 гг. - отличался все тем же революционным романтизмом, хотя система межбюджстных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., оставались за рамками реформирования.

Концепция реформирования межбюджетных" отношений в Российской Федерации была одобрена постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.

Главной ошибкой этого этапа было, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Неслучайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».

Тем не менее были и положительные результаты этого этапа, прежде всего, что в России сформирована достаточно разумная система распределения финансовой помоши - формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. 1.

Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы.

Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга.

На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти, но и проблему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку), проблему структурной переориентации налоговой системы, проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации. Эти проблемы должны были решаться на фоне действия принципа соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Даже в рамках централизованной командной экономики на долю десяти наиболее развитых субъектов Российской Федерации приходилось 40,1% общего валового продукта. Такая ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. К началу XXI в. этот показатель увеличился до 48%. По данным Госкомстата РФ, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз.

Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. составляло 16,6 раза, а в 2001 г. выросло до 20,7 раз.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграцион- ных тенденций. Глубокая лотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное - в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы. 2.

На фоне усиливающихся межрегиональных диспропорций реальные располагаемые доходы населения продолжают оставаться на низком уровне.

Третий этап становления бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята новая правительственная программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г.). Необходимость принятия такой программы диктовалась, прежде всего, тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предостаачения источников финансирования, так называемыми нефинансируемыми мандатами. Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Соответственно основной целью программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

На начальном этапе реализации программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. Эта система финансовой помоши бюджетам других уровней по замыслу разработчиков программы должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы гарантировать равный доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики.

В рамках реализации программы в течение 2000 - 2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в виде финансовой помощи из федерального бюджета. Так, финансовая помощь в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000 г. составляла 9,3% от всех доходов, а в 2003 г.

Они достигли уже 19,5% от всех доходов. Если в 1999 г. только у 23 субъектов Российской Федерации доля средств Федерального фонда финансовой поддержки превышала 25% их доходной части, то в 2000 г. их количество выросло до 29 регионов, в 2001 г. -до 31, а 2002 г. -до 33.

Однако, несмотря на это, с 2000 по 2003 г. межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения только возросли и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001-2002 гг. - 4,8 раза, в 2000 г. - 4,7 раза). Одновременно увеличились и различия в темпах роста среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам регионов. В 2001 г. - 8,1%, в 2002 г. -10,1%, в 2003 г. -12,2%.

Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета, потребовалась более серьезная предварительная проработка проблем, связанных с «перегруженностью» федерального и региональных бюджетов нефинансируемыми социальными мандатами.

С этой целью в 2002 г. была создана комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По результатам работы этой комиссии были определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.

Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального бюджета и реструктуризация децентрализуемых федеральных мандатов. Реализация этого направления проводится в три этапа.

В рамках этого направления в 2003 г. были приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает организационно-правовые и экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данным законом вносятся изменения и дополнения с учетом практики применения указанного Федерального закона и Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», обеспечивающие согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации; включается новая глава, которой регулируются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами.

Предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

Собственные полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию. Это полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленные Конституцией Российской Федерации. Со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов.

Делегированные полномочия, финансирующиеся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное Федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти.

Определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться.

В этом перечне четко определены зоны финансовой ответственности субъектов Федерации за осуществление тех или иных полномочий. Данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием, т.е. федеральное регулирование может быть только рамочным. По вопросам собственных полномочий субъектов Федерации могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Такое закрепление полномочий основано на том, что субъекты Российской Федерации обязаны выполнять определенные функции, а население, естественно, может с них спросить, но при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этой функции и сами ее финансируют из собственных бюджетов. Логика содержания перечня такая. Туда включены те полномочия, которые представляется важным осуществлять на всей территории страны. Но в то же время они не настолько важны, чтобы обеспечить единообразное их регулирование. И поэтому здесь главным будет регулирование субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему ведению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Таким образом, этот перечень не исчерпывающий. То есть субъект ориентируется на него, но если имеются вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения или же к федеральному ведению, то субъект, имея средства, может принять их к своему рассмотрению по собственному решению.

Делегированные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые не предусмотрены в вышеприведенном перечне, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Это группа полномочий по предметам совместного ведения, которые возлагаются на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируются из федерального бюджета в форме целевых субвенций. Порядок и объемы осуществления этих полномочий детально регулируются федеральными законами. И такие законы Должны четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление. И в законе на этот счет прописана необходимая процедура.

Другой важнейший блок нововведений данного федерального закона - случаи, когда федеральный орган государственной власти возлагает на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таких случаев три. В законопроекте прописаны основания, порядок и все необходимые процедуры.

Первый - в результате чрезвычайной ситуации законодательные и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации не могут осуществлять свои полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае основанием для возложения полномочий на федеральные органы является указ Президента. Он принимается с согласия Совета Федерации. В законопроекте предусмотрен четкий, конкретный механизм применения этой процедуры.

Второй - когда устанавливаются специфические правовые последствия наличия у субъекта просроченных долговых обязательств. В этом случае указом Президента по представлению правительства может быть введена временная федеральная финансовая администрация.

Третий - Федерация может принять на себя осуществление полномочий субъекта, хотя здесь не совсем точно говорить о полномочиях субъекта. Речь идет о делегированных субъекту полномочиях в рамках предметов совместного ведения, тех, которые финансируются за счет федерального бюджета в форме субвенций, перечисленных из этого бюджета. По сути, это переданные полномочия Российской Федерации. Здесь обеспечительная мера состоит в том, что если не достигается эффективность использования делегированного полномочия, то вначале изымаются переданные средства, поскольку это федеральные средства, а затем на какой-то период полномочия осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

В первых двух случаях принятие на себя федеральными органами полномочий субъектов - не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти. Их применение не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. И самое важное - данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью федеральной власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» определяет сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

До начала 90-х гг. на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрациям более крупных. Возникшие в холе реформы местного уровня власти муниципалитеты в разных регионах формировались на разных уровнях прежнего административно-территориального деления - в некоторых регионах на уровне крупных городов и районов, в других - на уровне сельских администраций, в третьих - частично на уровне городов и районов, частично на уровне сельских администраций.

Ключевые положения нового закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.

В законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

Вместе с тем в этой модели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача происходит в зависимости от конкретных обстоятельств либо в индивидуальном порядке (от муниципального района к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Кроме того, на базе крупных городов создается третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления Ъ федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа.

Заложенная в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

Речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным Центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.

Устанавливаются единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации, что позволит реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.; определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты населения выглядит следующим образом. В состав полномочий федеральных органов власти входят: утверждение основных принципов социальной политики госу дарства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование.

Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы социальной защиты, определяющие, исходя из возможностей их бюджетов, основные меры социальной политики и нормы социальной защищенности, а также самостоятельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нор- мативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами.

С 2005 г. начался заключительный этап. В качестве правовой базы, позволяющей реализовать основные направления этого этапа реформы, принят Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Перспектива реформирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма - как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности - как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики - как инструмента государственного управления собственностью.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания . Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетная ссуда - сумма, выделяемая из бюджетов одного уровня в другой на возвратной основе. Она может выделяться на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осуществления расходов либо поступления доходов. Ссуда предоставляется на срок до шести месяцев на безвозмездных или возмездных условиях с погашением не позднее чем до конца текущего года и оформляется соглашением. Если данная ссуда не погашается до конца года, то остаток ее рассматривается как средства, участвовавшие в бюджетном регулировании истекшего года.

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход - это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах - на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

— система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

• региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
• финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
• четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
• центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
• система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
• центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

• широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
• наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
• повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
• ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
• наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Ключевые аспекты бюджетного федерализма

Содержание бюджетного федерализма определяется следующими аспектами:

1. законодательное разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти;
2. законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных на них полномочий;
3. сглаживание вертикальных и горизонтальных балансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.

Реализация указанных выше аспектов бюджетного федерализма приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми уровнями , т.е. к .

Рассмотрим содержание ключевых аспектов бюджетного федерализма.

1 аспект . Разграничение полномочий в области расходов между федеральным и территориальными уровнями должно основываться на следующих важных принципах.

1. Соответствие между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг и статусом органа власти, ответственным за ее финансирование.
2. Перераспределение полномочий и ответственности за финансирование общественной услуги должно осуществляться в пользу органа власти того уровня, которых обеспечит максимальную эффективность предоставления этой услуги в соответствии с потребностями ее получателей.
3. Обеспечение финансового доступа населения к стандартным общественным услугам на всей территории страны при сокращении фискального неравенства отдельных ее территорий.
4. Сочетание различных видов услуг, предоставляемых обществу одни и тем же органом власти.
5. Перераспределение расходных функций не должно вести к миграции населения из одного региона в другой
6. Адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям
7. Соразмерность бюджетных ассигнований бюджетным обязательствам

2 аспект . Распределение и закрепление доходных полномочий (прежде всего, налоговых) между бюджетными уровнями должно осуществляться с соблюдением следующих принципов:

1. Налоговый потенциал какого-либо бюджетного уровня должен соответствовать объему его расходных полномочий.
2. Закрепление налоговых полномочий должно сводить к минимуму экономическое неравенство от налогообложения.
3. Налоги, имеющие перераспределительный характер и взимаемые по прогрессивным ставкам (налоги на доходы), должны закрепляться за центральным (вышестоящим) бюджетным уровнем.
4. Налоги, легко поддающиеся экспорту, не должны быть источником формирования децентрализованных бюджетов.
5. За децентрализованными бюджетными уровнями необходимо закреплять налоги, которые имеют немобильную базу и не приводят к искажению рыночного поведения производителей и потребителей.
6. Налог, по которому налоговая база распределена неравномерно на территории государства, должен собираться центральным бюджетным уровнем.
7. Ответственность за сбор налогов должна возлагаться на тот бюджетный уровень, который обеспечит минимальные затраты по их администрированию и максимальную собираемость (соответствие затрат с эффективностью).

Условные обозначения: Ф — федеральный уровень, Р — региональный, М — местный, (Ф) — региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 — по исключительной ставке (100% зачисление); 2 — налог с разделенной ставкой между бюджетами; 3 — налоги, распределяемые по нормативам отчислений (в %).

Инструменты разграничения налоговых полномочий между бюджетными уровнями:

• Исключительные налоги — жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти и разграничение полномочий по их взиманию (одни налог- один бюджет);
• Налоги с разделенными (параллельными) ставками — совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими бюджетными уровнями;
• Распределяемые налоги — долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативам от совместных налогов.

3 аспект . Выравнивание сбалансированности бюджетной системы РФ.

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

См.далее:

Горизонтальная несбалансированность бюджетов системы возникает вследствие различий экономического потенциала территориальных единиц. При этом горизонтальная несбалансированность проявляется как в различиях налоговых баз территорий, так и в разных потребностях и стоимости предоставляемых государственных услуг.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов используются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: финансовая помощь бюджетам в форме дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субсидии (из Федерального фонда софинансирования расходов), субвенции (из Федерального фонда компенсаций), ссуды, бюджетные кредиты.

Структура межбюджетных трансфертов из Федерального бюджета в 2010 г. представлена в таблице 2.

Федеральные налоги поступают на счета федерального казначейства и лишь затем делятся по установленным в федеральном законодательстве пропорциям между уровнями бюджетной системы.

Таблица 2. Межбюджетные трансферты из Федерального бюджета в 2010 г.*

Виды трансфертов	млрд. рублей
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе:
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации
Субсидии из Федерального фонда софинансирования расходов
Субвенции из Федерального фонда компенсаций
Иные межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации
Итого межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации

Источник: рассчитано на основе приложения 17 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЭ «О Федеральном бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 годов».

*без учета межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам.

Система бюджетного федерализма в РФ

Становление современной системы , соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты , действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням . Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти , создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях .

Основной принцип указанных отношений — сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации . Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

Программа и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. принята Правительством РФ 15 августа 2001 г. Она исходит из того, что сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и не соответствует стратегии развития страны. Сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий на уровне федеральной власти . Региональные местные бюджеты имеют избыточные финансовые обязательства, возложенные на них федеральным законодательством, но не обеспеченные источниками финансирования. Такие обязательства называются "нефинансируемыми федеральными мандатами". Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. От 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Значительная часть финансовой помощи регионам распределяется без четких критериев. Недостаточно разработана методология выравнивания уровней бюджетной обеспеченности конкретных регионов.

Цель Программы развития бюджетного федерализма — формирование системы бюджетного устройства, позволяющей регионам проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках их законодательно установленных полномочий.

Эта система бюджетного устройства должна обеспечивать:

• создание для региональных и местных органов власти стимулов к эффективному сбору налоговых платежей;
• бюджетную ответственность — управление финансами в интересах граждан;
• выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным социальным гарантиям;
• обеспечение единства налогово-бюджетной системы.

Бюджетное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Многие виды расходов отнесены к совместному финансированию.

Региональные и местные органы власти не в состоянии обеспечить бездефицитность своих бюджетов. В этих условиях они проводят политику выборочного или частичного исполнения своих финансовых обязательств. Обеспечение реальных полномочий региональных и местных органов власти является основной целью реформирования межбюджетных отношений. Для ее достижения Программа предусматривает:

• разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
• достижение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами своих бюджетов;
• сокращение нефинансируемых федеральных мандатов.

Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Это связано с тем, что налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов.

Распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и сокращать дотационность региональных бюджетов. Но отсутствие связи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и сбором местных налогов снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому в ходе реализации Программы должно быть обеспечено повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Для этого следует:

• расширить налоговые полномочия региональных и местных властей;
• закрепить отчисления от федеральных налогов за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе;
• сократить масштабы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы;
• обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние офшорные зоны, так называемые СЭЗ ().

Оказание финансовой помощи бюджетам других уровней должно быть социально и экономически обоснованным. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Необходимо, чтобы она соответствовала следующим критериям:

• разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;
• выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
• распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов;
• утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами;
• максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
• установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.