Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Доходы местных бюджетов также как и доходы других уровней бюджетов формируются за счёт налоговых и неналоговых доходов. К последним относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Кроме того, в местные бюджеты поступают:
– ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;
– ассигнования на финансирование реализации местными органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;
– ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов муниципальных образований.
– другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
К налоговым доходам относят:
– налог на прибыль;
– налог на доходы физических лиц;
– налог на добавленную стоимость;
– акцизы;
– налог на имущество предприятий;
– платежи за использование природных ресурсов.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.
Собственные доходы местных бюджетов:
1. средства самообложения граждан – разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан);
2. доходы от местных налогов и сборов (полностью). В настоящее время Налоговым кодексом РФ (частью первой) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 17 мая 2007 г.) предусмотрено только два местных налога:
– земельный налог;
– налог на имущество физических лиц;
3. часть доходов:
– от региональных налогов и сборов (зачисляется в местные бюджеты по единым налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах);
– федеральных налогов и сборов (по нормативам, установленным федеральным законодательством);
4. безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая:
– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
– иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней;
5. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
6. часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования;
7. часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8. штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9. добровольные пожертвования;
10. иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе: доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи земли; доходы от продажи квартир гражданам.
Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.
К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.
Основная задача местных налогов – создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. С этой целью в законодательстве Российской Федерации предусмотрен широкий спектр местного налогообложения, допускающий возможность выбора из предложенного перечня тех налогов, которые в наибольшей степени отвечают интересам развития конкретных территорий.
Однако, несмотря на то что общее количество налогов в соответствии с указанным законом достигает 23, их доля в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала и не превышает, по оценкам специалистов, 1,5% всех доходных источников местных бюджетов. Поэтому в новом Налоговом кодексе РФ с целью упорядочения налогообложения на местном уровне предусмотрен сокращенный перечень местных налогов. Наряду с сохранением известных земельного налога, налога на имущество физических лиц и налога на рекламу предполагается введение местных лицензионных сборов.
Кроме того, предполагается перемещение с федерального на местный уровень налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. Таким образом, число местных налогов сократится до 5, что должно способствовать повышению эффективности местного налогообложения, в частности за счет упрощения контроля налоговых органов за поступлением платежей в бюджет.
В настоящее время нет единой методики исчисления местных налогов. Примерные положения по отдельным видам местных налогов и сборов, разработанные Минфином РФ, носят рекомендательный характер и уточняются в соответствующих нормативных актах органов местного самоуправления. В то же время законодательством Российской Федерации установлены верхние пределы налоговых ставок по ряду налогов, отнесенных к компетенции местных органов власти.
Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.
Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т.е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.
Понятия и принципы организации межбюджетных отношений.
Бюджетный федерализм и его модели.
Методы бюджетного регулирования.
Компетенция органов власти различного уровня в системе бюджетных отношений.
Назовите основные звенья региональных финансов.
Перечислите источники формирования доходной базы региональных бюджетов.
Законодательная основа функционирования органов муниципального образования и их основные полномочия.
Перечислите основные цели деятельности органов местного самоуправления.
Приведите примеры местных налогов и сборов.
Перечислите собственные доходы бюджетов муниципальных образований.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
Доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников:
I. Налоговые доходы в том числе:
II. Неналоговые доходы в том числе:
III. Безвозмездные перечисления в том числе:
Основная часть расходов на народное хозяйство направляется на развитие промышленности, ее базовых отраслей.
Центральное место в расходах государства занимают также расходы на финансирование агропромышленного комплекса, мелиорацию земель. Вложения денежных средств(инвестиции) в отрасли и сферы народного хозяйства производятся государственными органами и самими предприятиями.
Инвестиции в создание и воспроизводство основных фондов, осуществляемые в форме государственных централизованных капитальных вложений, финансируются из бюджетов и обеспечивают структурную перестройку народного хозяйства, сохранение и развитие производственного и непроизводственного потенциала России.
Приоритетные направления, для которых необходима государственная поддержка за счет средств федерального бюджета, определяются Министерством экономики РФ, Министерством финансов Российской Федерации с учетом интересов других федеральных органов исполнительной власти.
Бюджетное финансирование - это система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом.
Сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные и муниципальные учреждения непроизводственной сферы, не имеющие своих доходов, все свои расходы на текущее содержание и расширение деятельности покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов - смет расходов.
Смета - это финансово-плановый акт, определяющий целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций.
Объем необходимых затрат согласно сметам закрепляется в бюджетах всех уровней.
Предусмотренные сметами расходов конкретных отраслей и учреждений и утвержденные бюджетами суммы денежных средств носят название бюджетных ассигнований.
Таким образом, сметно-бюджетное финансирование - это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования.
Однако ему свойственны и специфические принципы, а именно:
На основе натуральных показателей и финансовых норм бюджетные сметы расходов делятся: на индивидуальные, общие, на централизованные мероприятия и сводные.
Индивидуальная смета - это смета, отражающая особенности отдельного учреждения.
Сметы на централизованные мероприятия составляются министерствами, ведомствами, управлениями и отделами органов местного самоуправления на расходы, связанные с проведением централизованных мероприятий. Общие сметы составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий. Сводные сметы объединяют все индивидуальные сметы подведомственных министерствам, ведомствам, исполнительным органам на местах учреждений и смету расходов на централизованные мероприятия.
Формы сводных и индивидуальных смет устанавливаются в централизованном порядке Министерством финансов РФ.
В практике бюджетного финансирования используются два его способа:
В области расходов бюджета выделяются следующие основные задачи:
Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляет представительный орган МСУ. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Именно в прогнозе должна содержаться исходная информация, необходимая для разработки проекта бюджета и в первую очередь система приоритетов в расходовании средств бюджета. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Составление и исполнение местных бюджетов - обязанность органов местного самоуправления. Муниципальные бюджеты состоят из доходной и расходной части.
Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законами РФ в распоряжение органов государственной и муниципальной власти. В соответствии с законодательством РФ муниципальные бюджеты состоят из собственных, закрепленных и регулирующих доходов. В соответствии с данной классификацией доходные источники состоят из: собственных доходов; поступлений от регулирующих налогов; средства, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ; финансовая помощь в различной форме дотации, субвенции и т.д.; заемные средства; другие источники.
Собственные доходы - это доходы, закрепленные за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законами и законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и уплачиваемые непосредственной в местные бюджеты. К собственным доходам муниципалитетов относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы; доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ.
Законом об основах налоговой системы определены бюджеты разного уровня, в которые зачисляются уплачиваемые суммы местных налогов и сборов, если иное не предусмотрено законодательными актами. Поэтому не допускается принятие решений, ущемляющих бюджетные права органов местного самоуправления. За нарушение принятых решений о введении местных налогов и сборов к плательщикам применяются санкции в соответствии с Законом «Об основах налоговой системы в РФ».
К другим собственным доходам, согласно ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», относятся: доходы от приватизации и реализации, сдачи в аренду муниципального имущества; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие зачислению в местные бюджеты; государственная пошлина.
Регулирующие доходы местных бюджетов - это федеральные и региональные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов.
Средства бюджетного регулирования местных бюджетов:
Основная часть налоговых доходов местных бюджетов формируется в настоящее время за счет регулирующих доходов. Поскольку регулирующие доходы в части долей от федеральных и региональных закрепляются за местными бюджетами, как правило на один год, данные налоги по степени воздействия на муниципальные финансы можно приравнять к трансфертам. Таким образом, реальный уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов при существующей налоговой системе определяется уровнем местных налогов. Т.е. основная часть муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных органов власти, что не позволяет им самостоятельно решать многие вопросы в своих интересах.
Так как темпы роста расходов регионов превышают темпы роста их доходов, то периодически возникает необходимость в пополнении доходной части бюджетов муниципальных образований. Как правило, основными формами финансовой поддержки муниципальных образований являются дотации и субвенции. Порядок их предоставления и объем, в том числе и средств, выделяемых для финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.
Дотации - это средства, выделяемые местным бюджетам в твердой сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения и используются для финансирования расходов минимального местного бюджета в случае недостаточности налогового потенциала собственных доходов и регулирующих налогов на территории муниципального образования. Субвенции - суммы, выделяемые на конкретные цели (инвестиционные проекты и программы) и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Слабой стороной этого инструмента пополнения доходной части местных бюджетов является тот факт, что он фигурирует в бюджетах многих субъектов РФ как не защищенная статья. В этом случае местные бюджеты становятся еще более уязвимыми от поступления доходов в региональные бюджеты. Отрицательной стороной дотаций и субвенций, как способа финансовой помощи является тот факт, что данные источники лишены стимулирующих средств, они создают у органов власти иждивенческие настроения. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, а также приводит к ослаблению финансового контроля.
Другой частью местного бюджета является смета расходов. Расходы бюджета включают в себя все невозвратные платежи, независимо от того являются они возмездными или безвозмездными и для каких целей осуществляются - текущих или капитальных.
Расходы формируются по следующим направлениям:
Исходя из того что бюджет муниципального образования состоит из минимального бюджета и бюджета развития, расходы соответственно различаются на текущие расходы и капитальные расходы, связанные с развитием муниципального образования. Такое деление расходной части бюджетов является традиционным для бюджетов всех уровней. К текущим расходам относятся расходы на содержание и капитальный ремонт ЖКХ, учреждений образования, науки, культуры, спорта, социальную поддержку населения, содержание пассажирского общественного транспорта и другие расходы, не входящие в бюджет развития. Расходная часть бюджета развития, как правило, включает в себя ассигнования на капитальные вложения и развитие социально-экономического потенциала муниципального образования, иные расходы на расширенное воспроизводство. Вместе с тем, расходы муниципалитетов можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий органов местного самоуправления они направляются. Среди полномочий местного самоуправления выделяют собственные полномочия, связанные с решением задач местного значения, и полномочия, делегированные органами государственной власти. С учетом этого деления расходная часть местных бюджетов включает в себя: расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления; расходы, связанные с выполнением государственный полномочий, делегированных органам местного самоуправления.
Полный перечень расходов местных бюджетов содержится в ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».
Расходная часть местных бюджетов включает расходы:
Как правило, бюджеты и субъектов РФ и муниципальных образований в особенности, социально ориентированы. В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно образование и здравоохранение).
Из общих расходов бюджетов всех уровней на местные бюджеты приходится:
Здесь необходимо отметить, что экономическое положение муниципалитетов в последние годы ухудшилось в связи с тем, что на них сброшены финансово неподкрепленные расходы. Доля затрат М.О. в консолидированном бюджете Российской Федерации за последние 3 года с 27 до 32%, а доходная часть, наоборот, сократилась с 29 до 20%.
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной
деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.
Российская бюджетная модель функционирует на нескольких уровнях - федеральном, региональном и местном. Несмотря на подобную классификацию, все три системы управления государственными капиталами объединены в единую сферу. Это может прослеживаться в самых разных аспектах активностей соответствующих финансовых институтов: процедурах сбора налогов, предоставлении взаимной финансовой помощи между бюджетами различных уровней, отчетности. Рассмотрим особенности управления капиталами на уровне муниципальной власти. За счет каких источников формируются местные бюджеты? Каким образом они могут взаимодействовать с федеральной и региональной системами управления государственным капиталом?
Понятие «местные бюджеты» в России чаще всего связано с хозяйственной деятельностью муниципальных образований - городов, районов. Крайне редко под рассматриваемым термином понимаются финансовые институты на уровне субъекта РФ - это некорректно и юридически, и по существу. Местные бюджеты, как правило, формируются за счет сборов соответствующего типа налогов, отчислений от платежей, которые относятся к категории региональных и федеральных, за счет дотаций, субвенций, кредитов и иных финансовых механизмов, предусмотренных российским законодательством.
Во многих муниципалитетах РФ локальные финансовые системы играют ведущую роль в хозяйственном развитии. Уровень спроса в различных сферах бизнеса, в частности тех, которые ориентированы на клиентов в статусе физлиц, в значительной мере определяется доходами бюджетников. Если они растут, то и обороты соответствующих предприятий тоже.
Рассмотрим то, как формируются доходы местных бюджетов. Выше мы уже отметили, что основной источник соответствующих поступлений в муниципальных хозяйствах - местные налоги. Значительный объем финансовых транзакций, наполняющих казну города или района, могут составлять сборы, штрафы, а также предусмотренные законодательством РФ отчисления от региональных и федеральных налогов в соответствии с принятыми нормативами.
Доходы местных бюджетов могут формироваться за счет поступлений, передаваемых политическим центром с целью реализации тех или иных государственных полномочий, за счет выручки от приватизации активов, сдачи имущества в аренду, прибылей муниципальных предприятий, трансферных платежей.
Федеральные структуры, а также органы власти субъектов РФ могут помогать муниципалитетам в части обеспечения минимального уровня бюджетных ресурсов. Критерии, определяющие эту величину, устанавливаются в региональных правовых актах (с учетом норм бюджетной обеспеченности). Если налоговые доходы местных бюджетов не позволяют покрывать минимальные издержки, необходимые для поддержания функционирования локальных институтов политического управления либо субъектов хозяйственного развития, то федеральные власти либо органы в субъектах РФ направляют в пользу муниципалитетов различные дотации и субвенции.
При этом законодательством РФ предусмотрены механизмы, при которых, в свою очередь, уже локальный бюджет может направлять необходимое финансирование на вышестоящие уровни государственной системы управления капиталами.
Местные бюджеты, как и региональные, образуют наряду с федеральной системой распределения государственного капитала единую систему. Несмотря на то что муниципалитеты в общем случае имеют право распоряжаться финансовыми ресурсами самостоятельно, они регулярно взаимодействуют с политическими институтами аналогичного уровня либо расположенными выше на предмет участия в дотировании тех или иных бюджетных систем либо получения соответствующей поддержки.
Местные бюджеты выполняют ряд важнейших функций. В числе таковых: формирование капиталов, которые задействуются в целях финансового обеспечения активностей муниципальных органов власти; эффективное распределение соответствующих фондов по различным отраслям муниципального хозяйства; поддержка функционирования экономической системы города или района.
Значимую роль локальные бюджеты играют также и в решении социальных задач - это обеспечение занятости и высокого уровня жизни граждан. Должный уровень финансирования различных учреждений во многом предопределяет качество взаимодействия государства и общества. Например, это может касаться работы муниципальных служб: при недостаточном уровне бюджетной поддержки таковых эффективность работы подобных учреждений может существенно снизиться, равно как и удовлетворенность граждан от пользования соответствующего типа сервисами.
Изучим теперь основные особенности, которыми характеризуются расходы местных бюджетов. Есть два их основных типа: текущие и капитальные. Рассмотрим их специфику.
Что касается капитальных, или инвестиционных расходов, то они представляют собой часть издержек, которые связаны с вложениями в действующие либо создаваемые юридические лица, осуществляющие деятельность в рамках тех или иных инвестиционных программ. В структуру капитальных расходов могут входить: бюджетные кредиты; капиталы, направленные на увеличение имущества, которым владеют муниципальные образования; бюджеты развития; издержки на капремонт тех или иных объектов.
Текущие расходы местных бюджетов - это издержки, которые обеспечивают необходимое функционирование политических институтов на уровне муниципалитетов, различных учреждений, а также становятся механизмом предоставления финансовой помощи в пользу систем управления государственным капиталом на иных уровнях в виде дотаций, субсидий, субвенций и иных методов поддержки. К текущим издержкам относят те, которые не классифицированы как капитальные.
Существуют иные критерии деления расходов бюджета на различные категории. Так, распространена классификация, предполагающая распределение издержек по степени приоритетности. В соответствии с данным методом расходы подразделяются на группы очередности. Такой подход, как считают некоторые исследователи, позволяет существенно повысить эффективность локальной бюджетной системы. Вместе с тем подобные методы часто критикуются как не вполне оптимальные с точки зрения выполнения социальных задач, для которых несвойственно выявление первостепенных и второстепенных направлений расходования бюджетных средств. В привязке к первоочередным и тем издержкам, которые следуют за ними, могут формироваться очереди из различных доходов локальной финансовой системы.
Есть классификация расходов бюджетов, в основе которой - распределение соответствующих статей в зависимости от объекта финансирования. Данная схема предполагает выделение следующих базовых категорий издержек:
Еще одно возможное основание для классификации соответствующих издержек - распределение их в зависимости от того, каковы источники местных бюджетов. Так, есть расходы, которые могут финансироваться исключительно за счет денежных ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных органов власти. В числе таковых:
Система местных бюджетов в РФ предполагает, что в соответствующих институтах управления могут формироваться резервные фонды. Их предназначение - аккумулирование денежных средств, которые могут быть использованы муниципальными структурами исполнительной власти в случае непредвиденных обстоятельств, например, при ЧС. Порядок расходования соответствующих резервов органы городского управления устанавливают самостоятельно. При этом структуры исполнительной власти должны ежеквартально направлять в представительные учреждения информацию о том, как расходуется резервный фонд.
Величина текущих расходов локального бюджета не должна быть больше доходов. Но допустим дефицит - в пределах 3%. Это без учета дополнительных ресурсов поддержки, например, денежных средств, поступаемых из федерального центра. Капиталы из источников покрытия дефицита локального бюджета могут также направляться на финансирование инвестиционных издержек. Как правило, их использование в целях погашения долгов муниципальных органов власти не разрешается.
Рассмотрим теперь подробнее то, какими могут быть доходы, которыми располагают местные бюджеты РФ. Распространено их подразделение на собственные, регулирующие и внешние.
Что касается первых, то к таковым относятся налоговые доходы местных бюджетов, сборы, штрафы и иные поступления, формируемые в пределах локальной хозяйственной системы. Регулирующие доходы - это предусмотренные законодательством отчисления от федеральных налогов, а также тех, которые установлены для субъектов РФ. Соответствующие нормативы фиксируются в конкретного региона либо на уровне политического центра (если речь идет о федеральных налогах).
Что касается внешних источников финансирования локальных систем управления государственным капиталом, то таковыми могут выступать те самые дотации, субвенции и кредиты.
Финансирование местных бюджетов, таким образом, в определяющей степени может зависеть от объемов поступлений в виде локальных налогов. Специфика соответствующих платежей в том, что представительные органы власти муниципалитета вправе вводить дополнительные местные сборы, фиксировать ставки по ним, определять льготы, но только в пределах тех прав, которые установлены вышестоящим законодательством, в частности федеральным.
Местных налогов в РФ установлено только 3. В числе таковых - земельный, налог на имущество физлиц, а также торговый сбор. Поэтому наполняемость локальных бюджетов, как правило, в определяющей степени зависит от регулирующих поступлений. Они формируются за счет отчислений с федеральных и региональных налогов по нормативам.
Изучим их специфику подробнее.
В России есть несколько типов муниципальных образований. Рассмотрим для примера несколько распространенных их разновидностей. В числе таковых - городские поселения, муниципальные районы, городские округа, а также сельские поселения. Принципы исчисления регулирующих сборов в отношении них могут значительно различаться.
Итак, к местным бюджетам относятся бюджеты городских поселений. В них в полном объеме зачисляются налоги: земельный, на имущество физлиц. Что касается собственно регулирующих сборов, то в бюджеты городских поселений должны зачисляться: 10% от НДФЛ; 50% от ЕСХН; 100% от пошлины, взимаемой за нотариальные действия органами муниципального управления; 100% от сбора, который взимается за выдачу муниципалитетом разрешения на управление автомобилем, перевозящим опасные грузы.
К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных районов. В них, как и в случае с городскими поселениями, полностью зачисляется земельный налог, а также сбор на имущество физлиц. Что касается регулирующих платежей, то в бюджет муниципальных районов подлежат зачислению: 5% от НДФЛ, взимаемых в городских поселениях; 13% - от НДФЛ, получаемого в сельских поселениях; 15% - от НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях; 100% от ЕНВД; 50% от ЕСХН на городских поселениях; 70% от ЕНСХ в селах; 100% от ЕСХН на межселенных территориях; 100% от пошлины, которая взимается по месту государственной регистрации.
Есть и иные виды регулирующих платежей, которые перечисляются в казну муниципальных районов, но рассмотренные нами можно причислить к ключевым.
Что касается такой разновидности МО, как городские округа, то в их бюджеты также полностью зачисляется земельный налог, а также сбор на имущество физлиц. Регулирующие сборы, обеспечивающие поступления в казну городских округов, могут быть представлены: 15% от НДФЛ, 100% от ЕНВД, 100% от ЕСХН, 100% от налогов, взимаемых в рамках патентной системы.
Как и в случае с рассмотренными выше муниципальными образованиями, в сельские поселения взимается 100% от земельного налога и сбора на имущество физлиц. Но есть и регулирующие платежи, предполагающие наполнение казны соответствующих МО. В числе таковых: 2% от НДФЛ, 30% от ЕСХН, 100% от госпошлины за нотариальные действия, 100% от пошлины за выдачу разрешения на перевозку опасных грузов.
Местные бюджеты являются также получателями ряда неналоговых поступлений. В числе таковых:
Конкретные значения по нормативам устанавливаются в отдельных источниках права.
Муниципальные образования, функционирующие в системе политического управления РФ, наделены рядом полномочий в части формирования доходов локальных бюджетов. Рассмотрим данную особенность подробнее.
Во-первых, полномочия, о которых идет речь, могут выражаться в возможности издания муниципальных правовых актов, посредством которых будут вводиться локальные налоги, фиксироваться ставки для них и формироваться необходимые льготы. Как мы уже отметили выше, это допускается только в тех пределах, которые предусмотрены вышестоящим законодательством, и прежде всего на федеральном уровне.
Во-вторых, муниципальные парламенты могут формировать правовые акты, посредством которых вносятся корректировки в действующие источники права, регулирующие локальные налоги и бюджетные правоотношения, которые могут привести к изменению структуры выручки бюджетов различных уровней, функционирующих в РФ. Если соответствующие законы вступают в силу в очередном финансовом году, то они должны приниматься до того, как в муниципальный парламент будет внесен проект локального бюджета на соответствующий период. Сроки подобных слушаний на уровне местных представительных органов власти устанавливаются в отдельных правовых актах.
В-третьих, корректировки в муниципальных законах, принимаемых локальными парламентами и касающихся местных налогов, которые предполагают вступление в силу в течение следующего года, могут вноситься только в случае необходимых изменений в текущем законопроекте о локальном бюджете, который утвержден представительным органом власти муниципалитета.
Таким образом, посредством регулирующих платежей государственные и местные бюджеты объединены в единую систему обеспечения налоговых поступлений в казну. Если, например, на территории муниципального района работает большое количество предприятий сельскохозяйственной сферы, то значительный объем сборов, которые относятся к категории федеральных, остается в муниципальном бюджете.
Однако предпринимательских активностей в том или ином МО может оказаться недостаточно для удовлетворения локальных потребностей в финансировании. Региональные и местные бюджеты в итоге начинают взаимодействовать на предмет предоставления субвенций и дотаций первыми в пользу вторых. И это - одна из проблем российской бюджетной системы, которая отмечается многими экспертами. Рассмотрим данный аспект подробнее.
Роль местных бюджетов в России исключительно велика. Как мы отметили выше, она может прослеживаться в том, что соответствующие капиталы могут быть ведущими в части формирования спроса во многих сегментах локальных хозяйственных систем. Также в России существуют некоторые проблемы местных бюджетов.
К таковым современные исследователи относят прежде всего сильную зависимость соответствующих систем распределения капиталов от федерального центра, а во многом - и от региональных политических институтов. Выше мы отметили, что местные бюджеты являются зависимыми от регулирующих сборов. Собственно, локальные налоги занимают в большинстве случаев относительно небольшой процент в общем потоке финансовых поступлений в муниципальную казну.
Вторая проблема - анализ местных бюджетов многих российских городов показывает, что они в значительной степени зависимы также и от дотаций. Дело в том, что даже при наличии регулирующих сборов абсолютная величина денежных средств, которые попадают в распоряжение муниципальных властей, может быть недостаточной для решения локальных задач.
Еще одна проблема, характеризующая бюджетную систему РФ в части управления муниципальными денежными капиталами, - недостаточно строгий, как считают многие аналитики, уровень контроля над расходованием финансовых ресурсов внешнего происхождения. Отмеченная особенность соседствует с недостаточной прозрачностью операций по управлению денежными потоками, которая в ряде случаев допускается муниципальными властями.
Вместе с тем рассмотренные нами проблемы по мере совершенствования законодательства и улучшения инфраструктуры взаимодействия между бюджетами разных уровней понемногу решаются. Управление финансовыми средствами муниципалитетами постепенно становится прозрачнее и эффективнее.
Успешное решение отмеченных проблем (особенно в части преодоления зависимости локальных бюджетов от внешней поддержки) также может заключаться в стимулировании гражданских активностей, которые могут способствовать более интенсивной собираемости налогов. Прежде всего это, конечно, касается предпринимательских инициатив. При этом данная работа должна проводиться не только в части консультирования и распространения различных идеологических концепций. Предприниматели должны иметь реальный доступ к необходимым ресурсам для ведения бизнеса, прежде всего, недорогим кредитам и качественной инфраструктуре.
– часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, за исключением драгоценных металлов и камней, в пределах 10 % в среднем по субъекту РФ. Продолжается практика изменений нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в местные бюджеты не в пользу последних: согласно Закону «О федеральном бюджете на 2004 год» доходы от данного налога зачисляются в федеральный бюджет в размере 100 %, что противоречит Закону «О финансовых основах…»;
– часть акцизов на спирт, винно-водочные изделия в пределах не менее 5 %;
– часть акцизов на некоторые подакцизные товары в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ.
Недостатком подобной системы расщепления налогов является то, что регулирующие источники доходов сначала зачисляются в вышестоящие бюджеты, а потом в определенных пропорциях распределяются между нижестоящими. При этом нередко наблюдается наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов бюджетов муниципальных образований, что выражается в необъективном установлении величины нормативов отчислений и выборе их состава.
Для того, чтобы ликвидировать указанную проблему, необходимо принять на федеральном уровне закон о государственных минимальных социальных стандартах, который бы установил объективную, научно обоснованную систему показателей и порядок расчета бюджетного минимума муниципального образования.
Еще одной проблемой является то, что БК РФ не устанавливает запрета для органов государственной власти на пересмотр нормативов отчислений. В этих условиях органы местного самоуправления лишены возможности планировать свою политику по решению вопросов местного значения даже в краткосрочной перспективе. Поэтому требуется более детально регламентировать установленный ст. 48 БК РФ принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам. Ведь на практике нередко возникают ситуации, когда увеличение нормативов по одним налогам (как правило, акцизам) компенсируется их снижением по другим (налог на доходы с физических лиц, НДС, налог на прибыль), что приводит к сокращению регулирующих доходов в местные бюджеты .
Проблема самостоятельности муниципальных бюджетов обостряется еще и тем, что ст. 39 БК РФ предусматривает в доходах местного бюджета наличие частично централизованных доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий и безвозмездные перечисления. Причем на данные действия не требуется согласие муниципалитетов, и в этом состоит грубейшее нарушение ст. 132 Конституции РФ. Подобное противоречие устраняется, если централизация доходов местных бюджетов происходит с их согласия и подкреплено договором (в сложившейся политической ситуации заключение подобных соглашений вряд ли возможно). Представляется верным мнение О. А. Салова о том, что нормативы централизации названных средств в отношении местных бюджетов не должны устанавливаться на уровне субъекта РФ. Субъект РФ может их лишь утверждать в качестве результата двухстороннего согласования с муниципальным образованием .
Помимо названных источников доходов следует обратить внимание на такой источник пополнения местного бюджета, как финансовая помощь, цель предоставления которой обозначена в ст. 135 БК РФ – выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета нижестоящего уровня с учетом объема выплат на душу населения. Она существует в различных формах: дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки, взаимных расчетов. Эти формы наряду с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются составными элементами механизма бюджетного выравнивания.
Статья 6 БК РФ дотациями называет бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов в случае недостаточности доходов минимального местного бюджета. Дотации имеют огромное значение в доходах местных бюджетов: уровень дотационности у небольших муниципальных образований доходит до 90 %. За счет вклада мегаполисов общий уровень дотационности снижается, но в то же время у крупных городов пропадает стимул к развитию .
К другому виду инструментов бюджетного регулирования Закон о финансовых основах относит средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, которые формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Статья 9 Закона о финансовых основах вводит своеобразную гарантию для муниципалитетов: фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год субъектами РФ нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. Система финансовой помощи местным бюджетам должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, предоставление доступа гражданам к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения рациональной налогово-бюджетной политики на уровне муниципалитета, развития налогового потенциала, повышения эффективности бюджетных расходов.
Следующей формой финансовой помощи местным бюджетам являются субвенции – бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов. На практике субвенции из региональных бюджетов перечисляются для исполнения федеральных законов и на финансирование полномочий, переданных на местный уровень государственными органами, но в большинстве случаев определение конкретных размеров помощи идет либо на основании критерия муниципальных расходов, либо путем «политического согласования» с региональными властями, вместо распределения на основе объективных социально-экономических показателей. Существует мнение, что можно отказаться не только от субвенций и дотаций, но и «от распределения средств через фонд финансовой поддержки территорий, а основной упор в бюджетной политике сделать на четкое распределение налоговых поступлений в соответствии с социальными стандартами для населения и приоритетное финансирование целевых программ, исходя из прогнозов развития муниципального образования» . Данное предложение весьма оправданно, но на практике невыполнимо, поскольку нет нормативной основы и реальных механизмов для воплощения в жизнь.
Кроме того, в качестве финансовой помощи могут быть предоставлены субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ), в то же время Закон о финансовых основах «умалчивает» о таком виде финансовой помощи, не указывая субсидии как средства бюджетного регулирования.
К формам финансовой поддержки также относят средства по взаимным расчетам – это суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями доходов и расходов местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов. Взаимные расчеты представляют собой потоки от вышестоящего бюджета нижестоящим. По данной статье проходят расходы, связанные с содержанием ЖКХ, социальной сферы, списываются долги по бюджетным ссудам, предоставляемым для покрытия кассовых разрывов .
Таким образом, финансовая помощь, являясь одним из основных доходообразующих источников муниципалитетов, фактически превращает самостоятельные, согласно ст. 131, 132 Конституции РФ, муниципальные образования в органы, финансово зависимые от субъектов РФ.
Анализ действующих законодательных и нормативных актов в области бюджетного и налогового законодательства показывает, что сегодня местное самоуправление не имеет прочной финансовой основы, т. к. зависимость от внешних поступлений с каждым годом увеличивается. Централизация во многих субъектах РФ слишком высока, что ставит местные органы власти в полную финансовую зависимость от региональных властей. Эта зависимость усиливается тем, что основная часть налоговых поступлений формируется за счет установления субъектами РФ нормативов отчислений от федеральных и в некоторых случаях от региональных налогов. Подобная тенденция является негативной еще и потому, что усугубляется нечетко разработанной системой финансовой помощи и многочисленными пробелами законодательства. Сегодня финансовая основа местного самоуправления напоминает систему продразверстки : государство оставляет муниципалитетам на пропитание, а остальное изымает. Для того, чтобы дать стимул к развитию местных бюджетов, надо всего лишь «вспомнить» исторический опыт и вернуться к системе продналога, установив в законодательстве четкие нормативы: сколько муниципальное образование должно отдавать государству, а остальные суммы, заработанные муниципалитетами, отдавать на их развитие.
Кроме того, из действующих нормативных актов следует исключить иерархический принцип формирования бюджетов и строить отношения на основе разделения полномочий между различными уровнями территориального управления: объем доходных полномочий всех уровней власти и управления должен соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за каждым уровнем. Для этого необходимо привести в соответствие законодательство с конституционными основами местного самоуправления, ведь на сегодняшний день законы лишь формально гарантируют финансовую независимость муниципалитетов, а реально действующих механизмов до сих пор не создано. Более того, действующие нормативные акты направлены на лишение местных бюджетов и без того минимальной самостоятельности. Нередки случаи, когда при формировании бюджетов муниципальных образований занижаются нормативы отчислений от регулирующих доходов, что позволяет сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ намеренно делают местные бюджеты дотационными. Остается надеяться, что вышеперечисленные проблемы будут решены путем существенного реформирования и совершенствования бюджетного и налогового законодательства. Только тогда возможно вернуть престиж местному самоуправлению.
13. Путин В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению//Российская газета. 2001, 28 февр.
