О.В. БОЛТИНОВА*
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих
перед государством и муниципальными образованиями. Бюджет – это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают: откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться1.
Истоки теории бюджета исходят из Англии и Франции с последующим проникновением во все цивилизованные страны. «Исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того, как это положение было усвоено, а это далось с немалым трудом, представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждением мотивов, вызывающих необходимость данного налога, то есть, следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. И, наконец, они завоевали © Болтинова О.В., 2007 * Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА.
См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 128.
В конце XVIII – начале XIX вв. практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Необходимо отметить, что во многих странах мира (Англия, Франция, Россия) первые бюджеты были строго засекречены. Так, во Франции в 1870-х гг. существовали законы, согласно которым запрещалось обсуждать финансовую деятельность государства, разглашать сведения о бюджете, что каралось смертной казнью.
Бюджет – старинное нормандское слово (baguette, может быть, от латинского bulga) и значит кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи3. В Англии бюджет получил общее значение в XVII в., во Франции только с 1820-х гг. возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проекта доходов и расходов в единое целое.
Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов России относятся к первым годам царствования дома Романовых.
Так, в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета иприходная и окладная книга не стала»4. Но нет сведений о существовании узаконенных правил для составления этих смет. В эпоху Петра I, эпоху больших экономических и политических преобразований, проводились и реформы по увеличению доходов казны, создавались особые губернаторские съезды для сокращения местных расходов, чтобы полученными таким путем суммами покрыть государственный дефицит. В 1722 г. камер-коллегия составила роспись доходов и расходов, встречаются и другие росписи за время царствования Петра I. При правлении Екатерины II было составлено несколько ведомостей и табелей государственных доходов и расходов. Первая относится к 1769 г. с учреждением в 1779 г. должности Государственного казначея, на него возложено по прошествии каждого года тщательно подавать императрице ведомость о доходах, расходах и недоимках, а перед началом года – табель о доходах, расходах, остатках. Постоянных правил для оставления этих табелей не было.
8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I «Об учреждении Министерств» в России вводилась министерская система управления страной. Было создано Министерство финансов, обязанное ежегодно составлять на основании смет министерств подробную роспись доходов и расходов. И с 1803 г. начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств.
См.: Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 18.
См.: Лебедев В.А. Финансовое право, золотые страницы финансового права России. Т. 2. М., 2002. С. 170.
Там же. С. 184.
Если говорить о становлении первых бюджетов Советской власти, то бюджет на 1917 г. не был утвержден, и к решению данной задачи Советская власть приступила в январе 1918 г. В этот период СНК предписал всем комиссариатам начать составление смет на январьиюнь 1918 г. и в кратчайший срок представить их на утверждение. Первый советский бюджет на январьиюнь 1918 г. утвержден СНК 11 июля 1918 г. Он явился началом системы полугодовых бюджетов, просуществовавшей в течение 1918–1919 гг. Первая Конституция РСФСР (1918 г.) закрепила цели и задачи финансовой политики, основные начала бюджетного устройства, бюджетные права центральных и местных органов власти, основы бюджетной дисциплины. В соответствии со ст. 80, 86 Конституции 1918 г. бюджетная система РСФСР состояла из общегосударственного и местных бюджетов, последние подразделялись на губернские, областные, уездные, городские, волостные и сельские. В 1920–21 гг. произошел возврат к годовым бюджетам5.
Образование Союза Советских Социалистических Республик (1922 г.) явилось основанием для создания новой бюджетной системы. С 1921 по 1924 гг. создаются бюджеты союзных республик. Вопросы дальнейшего развития бюджетного устройства нашли отражение в Конституции Союза ССР (1924 г.). Она определяла звенья бюджетной системы – единый государственный бюджет (общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик), бюджеты АССР и местные бюджеты; основные принципы распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы и основы бюджетных прав Союза ССР, союзных республик и местных Советов.
Принятая в 1936 г. Конституция СССР во многом повторила положения первой союзной Конституции 1924 г. и установила, что бюджетная система СССР складывается из союзного, республиканского и местных бюджетов, закрепив право всех местных Советов устанавливать свой бюджет. При этом расходы внутри бюджетной системы распределились следующим образом: основная доля государственных расходов приходилась на союзный бюджет, второе место занимали расходы местных бюджетов, третье – расходы бюджетов союзных республик6.
Следует обратить внимание, что с 1938 г. все бюджеты, действующие на территории нашего государства, объединяются в единый Государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял из союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик. Государственный бюджет союзной республики включал в себя республиканский бюджет союзной республики, государственный бюджет автономной См.: Жез Г. Указ. соч. С. 30.
См.: Беляева Т.П. Развитие бюджетной системы СССР в 19301999 гг. // Бюджетная система РФ: учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.
М., 2000. С. 21.
республики (если таковая имелась в составе данной союзной республики) и местные бюджеты: бюджеты областей, краев и городов республиканского подчинения; а в республиках, не имеющих областного деления, – бюджеты районов и городов республиканского подчинения7.
До 1991 г. в СССР существовал Государственный бюджет, в который входил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Государственный бюджет СССР включал в себя около 50 тыс.
бюджетов, в том числе союзный бюджет, 15 республиканских бюджетов союзных республик, 20 республиканских бюджетов автономных республик, 8 бюджетов автономных областей, 10 бюджетов автономных округов, 134 областных и краевых бюджета, 1999 городских, 3644 районных, 3700 бюджетов городских поселков и 41 тысячу бюджетов сельских Советов народных депутатов8. Бюджет нижестоящего уровня включался в бюджет вышестоящего уровня. Эта система существовала с 1924 г. и была закреплена Конституцией СССР.
В 1991 г. произошли коренные изменения в существовавшей бюджетной системе в связи с образованием самостоятельного суверенного российского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах. Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и постановление первого Съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР», а затем Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. № 295I «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году», который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации9.
Важным этапом явилось принятие Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»10 и Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., которые закрепили трехуровневую бюджетную систему РФ, а затем Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ).
В ходе преобразований был упразднен Государственный бюджет СССР. Структура бюджетной системы Российской Федерации была закреплена в ст. 10 БК РФ, в которой установлено, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территоСм.: Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. Советское финансовое право. М.,
См.: Там же. С. 118.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 22. Ст. 262.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
риальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень – местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджет – это реальная основа осуществления политики государства. Поэтому очень важны термины, которые закрепил законодатель в Бюджетном кодексе РФ и которые вызывают критику и нуждаются в уточнении. Понятие бюджета являлось предметом изучения представителями науки финансового права в различные периоды существования государства.
Л. Штейн отмечал, что бюджет по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов и доходов, что и делает его предметом ведения государственной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства11.
Ф. Нити рассматривал бюджет как роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов12.
И.Х. Озеров отмечал, что с ХIХ в. начинается быстрое развитие идеи бюджета от частноправовой, чисто хозяйственной сметы короля до идеи о высшем законодательном акте, точно обозначающем все статьи расходов и приходов государства и имеющим связующее для правительства значение в сфере финансового хозяйства, – акт, исполнение которого обеспечено строгой ответственностью исполнительной власти и контролем. Далее он определяет бюджет как план ведения государственного хозяйства на данный период времени 13.
С.И. Иловайский рассматривал бюджет как роспись (смету) доходов и расходов, то есть финансовый план государства на предстоящий период, однако считал, что в каждом явлении главным является не форма, а его содержание14.
Гастон Жез утверждал, что не всякая таблица расходов и доходов представляет бюджет. Особенностью бюджета является предвидение, перечисление и сопоставление доходов и расходов на предстоящий промежуток времени. Этим бюджет отличается от: а) баланса; б) от средних чисел доходов и расходов за ряд лет; в) от отчета15. По его мнению, баланс – это таблица пассива и актива государства в данный момент. Цель баланса – См.: Штейн Л. Финансовая наука: Государственное хозяйство. СПб., 1885.
См.: Нити Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904.
См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1908. С. 1.
См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. М., 1912. С.40.
См.: Жез Г. Указ. соч. С. 16.
– – –
констатирование составных элементов государственного имущества,– инвентаря. Бюджет же – это финансовая программа, план деятельности.
Бюджет следует отличать от средних за ряд лет доходов и расходов (среднегодовой таблицы государственных расходов). Г. Жез указывает, что среднегодовая таблица показывает потребности и средства на их удовлетворение в прошлом, бюджет – потребности и средства на их удовлетворение в будущем. Эти потребности и средства на их удовлетворение быстро меняются, так как события ежеминутно видоизменяют положение политических, экономических и социальных проблем и, следовательно, те решения в области финансов, которые находят свое выражение в бюджете.
Бюджет нельзя смешивать с отчетом. Отчет – это перечень произведенных расходов и собранных доходов данного государства за истекший период времени. Отчет, в противоположность бюджету, не есть план деятельности, это перечисление совершившихся фактов. Составление отчета означает установление того, в какой мере осуществились бюджетные предложения.
В.А. Лебедев отмечает, что бюджет отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движения финансового управления государства, то есть в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. В.А. Лебедев, анализируя бюджет, выделяет внешнюю и внутреннюю формы бюджета. Относительно внешней формы бюджета все государства пришли к сознанию необходимости соединить в единое целое все доходы и расходы и распределять их по категориям, по их взаимной зависимости, по главным статьям, параграфам, пунктам, чтобы таким образом получилась одна органическая таблица для всего государства, которая и составляется в Министерстве финансов.
Таким образом, идеи В.А. Лебедева нашли дальнейшее развитие в современных условиях бюджетной деятельности. Одним из важнейших принципов бюджетного процесса является принцип специализации бюджетных показателей, который проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. Принцип специализации бюджетных показателей лежит в основе всех стадий бюджетного процесса. Он выражается в конкретизации сумм доходов бюджета по источникам, а расходов – по направлениям использования средств, обеспечивающих сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.
Исследуя внутреннюю форму бюджета, В.А. Лебедев выделяет бюджет чистый и валовой16. Чистый бюджет показывает только чистый доход по каждой отрасли финансового хозяйства, который идет на удовлетворение государственных потребностей. В чистом бюджете показываются все доходы за вычетом издержек по взиманию их. В валовом же бюджете См.: Жез Г. Указ. соч. С. 173.
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
показываются полные цифры доходов, указываются издержки взимания, а затем уже чистый доход.
А.М. Гурвич под бюджетом или государственной росписью понимал выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный предстоящий период и считал, что бюджет по своей формальной природе является законом17.
По мнению С.А. Котляревского, «всякий бюджет современного государства является утвержденным планом его доходов и расходов на определенный, обыкновенно годичный срок. Не все доходы государства заносятся в этот план, и имеются расходы, которые производятся помимо этого плана»18.
Представители науки финансового права в 19601970-х гг. Е.А. Ровинский19, М.И. Пискотин20 также исследовали понятие бюджета.
Е.А. Ровинский определяет понятие бюджета в соответствии с Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»21, согласно которому «государственный бюджет СССР является основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства». По отношению к другим финансово-плановым актам бюджет выступает в качестве основного акта, обеспечивающего координацию всех других финансово-плановых актов.
М.И. Пискотин в научном труде «Советское бюджетное право» исследовал понятие бюджета с материальной, экономической и правовой точек зрения. Во-первых, бюджет – это финансовый план государства; вовторых, бюджет – это государственный фонд денежных средств, за счет которого покрываются государственные расходы; в-третьих, бюджет – это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства.
Определение, закрепленное в Законе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», он считает в основе удачным, поскольку в нем выражена динамичная форма соотношения моментов плана и фонда в бюджете. М.И. Пискотин исследует соотношение понятий «бюджет» и «закон о бюджете». В результате проведенного анализа он сформулировал следующее определение советского бюджета: Государственный бюджет СССР – это принятый Верховным Советом СССР основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций советского государства.
См.: Гурвич А.М. Бюджетное право по законодательству РСФСР. М., 1918.
Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. М., 1926. С. 6.
См.: Ровинский Е.А. Финансовое право. М., 1971. С. 87.
См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 17.
Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
В современных условиях рыночной экономики произошли изменения в бюджетной системе Российской Федерации. Конституция 1993 г. закрепила демократическое правовое государство с федеративной формой правления, что нашло отражение первоначально в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и процесса в РФ», затем в БК РФ.
В современных работах по вопросам бюджетного права даются следующие определения бюджета.
В.М. Родионова отмечает, что государственный бюджет – это совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны. По экономической сущности, государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальнокультурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления22.
Данное определение, по мнению Ю.А. Крохиной, органически сочетает в себе три стороны одного явления, отражая бюджет как денежные отношения, экономическую форму существования распределительных отношений, самостоятельную экономическую категорию23.
По мнению А.М. Бабич, государственный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления24.
Л.А. Дробозина отмечает, что государственный бюджет – ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. Государственный бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона25.
Н.И. Химичева определяет бюджет как основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений 26.
Безусловно, что понятие бюджета можно рассматривать с трех точек зрения: материальной, экономической и правовой.
См.: Родионова В.М. Финансы. М., 1993. С. 234.
См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.,
См.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2000. С. 80.
См.: Дробозина Л.А. Общая теория финансов. М., 1995. С. 44.
См.: Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 132.
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
Ряд ученых, в частности М. Амеллер в научном труде «Парламенты», рассматривая бюджет в материальном смысле, определяет его как смету всех финансовых потребностей государства и всех финансовых ресурсов, необходимых для покрытия этих потребностей. Это своего рода сводная таблица предполагаемых государственных расходов и доходов на определенный отрезок времени, обычно на год27. При этом выделяются цели бюджета: а) сравнение общей суммы доходов с общей суммой расходов;
б) классификация расходов по статьям и определение их важности и срочности; в) определение воздействия бюджета на экономику или на любой государственный план; г) эффективность парламентского контроля. Далее делается вывод о том, что бюджет – это план деятельности правительства, юридическую силу которому придает только парламент.
В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административнотерриториального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления28.
Материальное состояние бюджета подвижно, поскольку меняются доходная и расходная части бюджета, постоянно осуществляется процесс движения финансовых потоков. Именно из материального состояния бюджета исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении определенных расходов бюджета29.
Сущность бюджета, как экономической категории, реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции.
С помощью распределительной функции происходит аккумуляция денежных ресурсов в государстве и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Причем именно посредством бюджета осуществляется многоуровневое (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) перераспределение денежных средств.
Посредством контрольной функции осуществляется контроль за движением средств, их перераспределение, эффективность использования.
См.: Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 155 стран мира. М., 1967. С. 511.
См: Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960.
С. 5; Общая теория финансов: учебник / под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1995. С. 44;
Грачева Е.Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учеб. пос. 2-е изд., перераб., исправ. и доп. М., 1998. С. 49; Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 159; Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М.,
2005. С. 163; Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2007. С. 54.
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 16.
Контрольная функция воплощает в себе то, что бюджет объективно через формирование и использование фонда денежных средств государства отображает все экономические и социальные процессы, которые постепенно протекают в структурных звеньях экономики. При этом следует отметить, что успешное функционирование экономики предполагает установление обеспечиваемых правом не только прямых, но и обратных связей между функциями распределения, контроля и стимулирования30. Любая система не только не может функционировать без получения сигналов (информации) со стороны, но и всегда оказывает более или менее значительное информационное воздействие на окружающую среду, состоящую из других систем. Обратные связи, несущие информацию о состоянии объекта и его реакции на управленческие решения, служат базой для формирования корректирующего воздействия на вход динамической системы. Таким образом осуществляется связь между «выходом» и «входом», позволяющая информировать «вход» о степени достижения заданного результата на «выходе»
и о необходимости «перестройки» системы, если результат не достигнут31.
Поэтому бюджет может сигнализировать о том, как поступают финансовые ресурсы в распоряжение государства, соответствует ли размер централизованных средств государства объему потребностей. Бюджет можно рассматривать как источник информации социальноэкономического развития государства. Что будет заложено на «входе» (доходы бюджета), то мы и получим на «выходе» (расходы бюджета), то есть соответствующие доходы и расходы. Поэтому если не в полном объеме аккумулируются доходы в бюджете, то в качестве сигналов обратной связи отрицательный результат – недостаточное финансирование расходов. Таким образом, финансы – лучший информационный источник. В зависимости от того, как они будут функционировать в государстве, а именно в бюджете, зависят состояние материального производства и нематериальной сферы экономики, уровень жизни населения.
Значение бюджета заключается в том, что он формирует финансовую базу, основу деятельности государства и органов местного самоуправления. С помощью бюджета реализуются программы по развитию государственного сектора экономики, охраны окружающей среды, поддержке и развитию субъектов Федерации и административно-территориальных единиц и другие мероприятия. Бюджет является важнейшим механизмом осуществления экономической политики государства. С помощью бюджета государственная власть осуществляет перераспределение национального дохода, изменяет структуру общественного производства в соответствии с См.: Омаров А.М. Социальное управление, некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 85.
См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М., 1996. С. 5.
– – –
поставленными задачами, осуществляет социально-экономические преобразования, направляет потоки денежных средств.
Таким образом, в экономическом аспекте бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и управления33.
В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104. 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации, ст. 11 БК РФ) – это, прежде всего, закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.
В ст. 11 БК РФ отражено понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного, бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или местного самоуправления в форме закона (или правовых актов представительных органов местного самоуправления) для осуществления задач и функций государства (местного самоуправления).
В Российской Федерации 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ (введен в действие с 1 января 2000 г.). Это первый кодифицированный источник бюджетного права, устанавливающий: общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
До БК РФ понятие бюджета было закреплено в ст. 1 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». ЗаконодаСм.: Финансовое право: учебник / под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 139.
тель определял бюджет как форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Однако в это определение не были включены местные бюджеты, хотя они имеют все признаки бюджетов, как таковых, и входят в бюджетную систему РФ.
Да и непосредственная формулировка определения понятия «бюджета», согласно данному закону, вызывала много споров, поскольку бюджет является финансовыми планом для обеспечения задач и функций государства (местного самоуправления), а не органов государственной власти. Ведь именно функциональная классификация расходов содержит группировку расходов по функциональному признаку, отражает функции государства.
Статья 6 БК РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Безусловно, что часть правовых пробелов устранена в связи с принятием БК РФ, а именно: во-первых, в ст. 6 говорится о «фондах денежных средств»; во-вторых, закреплены местные бюджеты, в-третьих, определено назначение бюджета – обеспечение задач и функций государства (местного самоуправления).
Однако необходимо рассмотреть следующий вопрос. Что мы понимаем под «формой»?
Форма: во-первых, – это материальная оболочка бюджета, то есть это централизованный денежный фонд на уровне Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований для осуществления задач и функций государства в целом (либо муниципального образования);
во-вторых, – это финансово-плановый акт, утверждаемый в законодательном порядке, что, по нашему мнению, должно быть основным в определении понятия бюджета, т.е. бюджет является одновременно как правовым актом, так и финансово-плановым актом, поскольку это акт высшей юридической силы и, с другой стороны, это основной финансово-плановый акт, предусматривающий доходы и расходы на определенный период времени.
Рассматривая бюджет с правовой точки зрения, необходимо отметить следующие аспекты:
во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления;
во-вторых, закон устанавливает, что бюджет – это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источ
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
никам, расходы направляются по функциональной, экономической и ведомственной классификации)34;
в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря (бюджетный (финансовый) год совпадает с календарным – ст. 12 БК РФ);
в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.). Бюджет по отношению к другим финансовым планам является направляющим, всеобъемлющим и обязательным для всех государственных органов35.
Кроме того, понятие бюджета (ст. 6 БК РФ) не совпадает с определениями данного понятия, применительно к отдельным видам бюджетов.
В последующих статьях БК РФ закреплены понятия федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета.
Статья 16 БК РФ определяет федеральный бюджет как форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Бюджет субъекта РФ (ст. 15 БК РФ) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.
Местный бюджет (ст. 14 БК РФ) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
В зависимости от соотношения доходной и расходной частей бюджета можно выделить следующие виды бюджетов: дефицитный бюджет (расходы бюджета превышают доходы); профицитный бюджет (доходы бюджета превышают расходы); сбалансированный бюджет (расходы по сумме равны доходам).
Законодатель выделил консолидированный бюджет как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Так, консолидированный бюджет Российской Федерации составляет федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С.16; Советское финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. 3-е изд. М., 1978. С. 74; Бельский К.С. Финансовое право.
М., 1994. С. 31; Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: учебник. М., 1995. С. 23; Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 78.
Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 79.
государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов). Консолидированный бюджет не является правовым актом, его данные используются для расчета и анализа.
В БК РФ закреплено понятие годового бюджета (ст. 12 БК РФ), где в основе лежит период времени, в течение которого действует бюджет, а именно с 1 января по 31 декабря.
В соответствии с российским законодательством бюджеты разделяются на государственные и местные. Согласно ч. 1 ст. 214 ГК РФ, к государственной собственности Российской Федерации относится имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Таким образом, данная характеристика определяет собственника бюджетных средств. Им является государство, национальногосударственное и административно-территориальное образование.
Отсюда следует, что государственные бюджеты формируются на уровне Российской Федерации, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Местный бюджет формируется на уровне районов, городов, районов в городах, сел, поселков, других административно-территориальных образований. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
В настоящее время идет большая работа по совершенствованию бюджетного законодательства, а именно БК РФ. Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации».
Данная работа осуществляется в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утБюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
вержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»36, и направлена на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Основными новациями, предлагаемыми законопроектом, являются:
1) переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период;
2) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
3) упорядочение, в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утверждения, исполнения и составления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
4) планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых к утверждению программ и объектов) с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета;
5) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицитов бюджета;
6) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
7) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации с одновременным расширением полномочий органов власти разРосс. газ. 2004. 1 июля.
ных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Кроме того, законопроектом предлагаются целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнения формулировок действующей редакции БК РФ.
Однако данные поправки не затронули понятие бюджета (ст. 6 БК РФ). Понятия федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета исключаются из БК РФ, но подчеркивается функция бюджета – он предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, либо муниципального образования.
По нашему мнению, необходимо закрепить в БК РФ определение бюджета следующим образом: «Бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства (муниципального образования)».
В финансовой системе Российской Федерации в последние годы произошли существенные изменения в связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др.). Они коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между собой.
Названные звенья финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов как экономической категории, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы, вместе с тем взаимодействуя между собою. Многозвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности.
Развитие финансовой системы Российской Федерации на современном этапе связано с использованием зарубежного опыта. Так, стали создаваться различные внебюджетные и бюджетные целевые фонды, подобные тем, которые существуют в других странах. Ликвидирована государственная монополия на имущественное и личное страхование, банковский кредит. Финансовая система приобретает черты, присущие рыночным отношениям в экономике, происходит формирование финансовых институтов на уровне местного самоуправления, органы которого согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем для финансовой системы России характерны специфические особенности, которые отражают экономические и политические условия, традиции и приоритеты, сложившиеся в стране.
Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов (доходов) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей. Эти фонды могут быть централизованными и децентрализованными, общего и целевого назначения. Централизованные денежные средства в определенных территориальных пределах (например, федеральный, республиканский, областной бюджеты) используются для удовлетворения общих нужд соответствующей территории. К децентрализованным относятся денежные фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов и в их масштабах. Целевыми денежными фондами, в отличие от бюджета, являются внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд занятости населения и т.п.). В сравнении с ними государственный или местный бюджет -- денежный фонд общего назначения.
Центральное место в финансовой системе Российской Федерации занимает бюджетная система. Путем ее использования образуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Такие денежные фонды необходимы для реализации общегосударственных или территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой самостоятельности субъектов Российской Федерации, развития местного самоуправления.
Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и иных обязательных платежей юридических и физических лиц. Однако используется привлечение средств и на возвратной основе через внутренний и внешний кредит.
Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды -- новое звено финансовой системы Российской Федераций, появившееся в начале 90-х гг. При формировании этих фондов был использован зарубежный опыт. Внебюджетные целевые фонды создаются соответствующими представительными или исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели соответственно своему предназначению. К ним относятся, в частности, такие социальные фонды, как Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Фонд занятости населения, фонды обязательного медицинского страхования, сформированные во исполнение требований законодательства. Появились и другие внебюджетные целевые фонды, в том числе на основании актов Правительства РФ. Они образуются как за счет обязательных платежей юридических и физических лиц, так и за счет поступлений на добровольной основе. В установленных Законодательством случаях в них могут направляться и бюджетные средства. В целом внебюджетные фонды призваны увеличить финансовые ресурсы государства и обеспечить их наиболее эффективное и целесообразное использование.
Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным дефицитом), распыленностью государственных финансовых ресурсов по многочисленным фондам, фактами неэффективного использования их в рамках фондов проведено включение (консолидация) в бюджетную систему части этих фондов. Так, с 1995 г. в федеральном бюджете консолидируются дорожный и экологический фонды, государственный фонд борьбы с преступностью, развития таможенной системы и др. при сохранении своей обособленности в форме целевых бюджетных фондов.
Финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства как обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении соответствующих субъектов (предприятий, министерств и т.д.), используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционируют финансы предприятий, организаций и учреждений. Это звено финансовой Системы подразделяется на финансы коммерческих и некоммерческих организаций. Так, коммерческими организациями являются предприятия, имеющие основной целью своей деятельное извлечение прибыли, в отличие от них бюджетные организации такой цели не имеют, хотя на основании законодательства последних» лет они вправе заниматься предпринимательской и иной деятельностью для получения дополнительных доходов в целях более полного выполнения ими своих функций.
Финансы предприятий -- исходное звено, основа всей финансовой системы, так как они непосредственно связаны с материальным производством, в процессе которого создается национальный доход, затем распределяемый и перераспределяемый посредством финансовой системы. В своем материальном выражении -- это обособленные денежные фонды различного назначения, создаваемые на каждом конкретном предприятии и используемые для развития производства и социальных нужд его работников. Финансы предприятий органически связаны со всеми стадиями производства и реализации произведенной продукции, что создает возможности их действенного влияния на данные процессы, обеспечивая эффективность производства. Кризисные условия экономики такие возможности резко ограничивают или затрудняют их использование.
Особое место занимают финансы совместных предприятий, создаваемые на основе сотрудничества и объединения средств отечественных и иностранных хозяйственных организаций. Такие предприятия имеют имущество, находящееся в общем распоряжении партнеров, что распространяется и на денежные фонды. Доля средств, приходящаяся на российского партнера, вливается в общий объем финансовых ресурсов страны.
Помимо финансов предприятий, действующих в сфере материального производства, функционируют также финансы других хозяйствующих субъектов, которые занимаются предпринимательской деятельностью в иных сферах. Это банки и небанковские кредитные организации, страховые компании, различные фонды и другие организации, оказывающие услуги, осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе.
Имущественное и личное страхование обеспечивает формирование страховых денежных фондов, направляемых на возмещение материального ущерба, причиненного физическим и юридическим лицам стихийными бедствиями, несчастными случаями и различного рода другими неблагоприятными событиями. Средства таких фондов образуются в основном за счет взносов юридических лиц, вступивших в отношения, по страхованию. Однако законодательство предусматривает случаи страхования за счет средств государственного бюджета (военнослужащих, государственных служащих, работников государственной налоговой службы и т.д.).
В связи с переходом к рыночной экономике страхование перестало быть государственной монополией. Наряду с государственными в этой сфере действуют в качестве предпринимательских негосударственные страховые организации, находясь под надзором государства.
Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных субъектов, аккумуляцию их в денежные фонды и предоставление другим субъектам во временное использование на началах возмездности и срочности. Кредит предоставляется заемщику не только из привлеченных, но и собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной экономике кредитные отношения по своему содержанию и кругу участников стали более разнообразными.
Различают две формы кредита:
Под государственным кредитом принято понимать отношения, посредством которых образуется государственный долг. Это отношения по временному использованию денежных средств юридических и физических лиц государством при недостаточности государственных (бюджетных) доходов для осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются кредиторами. Заимствование осуществляется в форме выпуска облигаций государственных займов, получения Правительством РФ кредитов в банке и др. При этом в качестве источника кредитных ресурсов широко используются вклады граждан в Сберегательный и другие банки.
Государственный долг может быть внутренним (порядок его образования и погашения урегулирован законодательством РФ) и внешним, регулируемым международными договорами и соглашениями. Государственный долг образуется на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ.
Вместе с тем государство может предоставлять из бюджета средства для временного использования (кредит) различным субъектам в целях их финансовой поддержки, развития экономических взаимоотношений и т.д. Такую форму кредита также следует считать государственным кредитом. Однако государство в этих случаях выступает уже в качестве кредитора.
В таких же формах осуществляется и муниципальный кредит. На этом уровне также образуется муниципальный долг путем заимствования средств органами местного самоуправления. В свою очередь органы местного самоуправления могут предоставлять находящиеся в их ведении средства во временное пользование.
Банковский кредит -- это отношения по предоставлению банками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основе договора, во временное использование на условиях возмездности (платности), срочности и материальной обеспеченности долга. При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов главным образом хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и физических лиц, в определенных случаях бюджетные и иные ресурсы.
В условиях перехода к рыночной экономике сфера, круг объектов банковского кредитования и субъектов кредитных отношений значительно расширились. Изменилась и банковская система: на месте прежних банков, являющихся исключительно государственной собственностью, действует под надзором государственного Центрального банка РФ широкая сеть кредитных организаций (коммерческих банков), основанных на разных формах собственности. Однако резкое обострение системного кризиса экономики России в 1998 г. проявилось, в частности, в параличе банковской системы, сокращении числа банков, что вызвало принятие мер по усилению роли государственного регулирования деятельности банков, направленных на их оздоровление. Они явились составной частью мер по стабилизации социально-экономического положения в стране, включая меры по оздоровлению государственных финансов в целом.
В процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции. Экономические связи стран СНГ, сохранившиеся и развивающиеся после распада Союза ССР, в сфере финансов осуществляются на основе заключения соответствующих договоров и соглашений. Существуют финансовые отношения и с другими зарубежными странами. Все они являются предметом международного финансового права.
Финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс собирания, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств, обеспечивающих практическое выполнение функций государства и органов местного самоуправления.
Характеризуя финансовую деятельность государства, необходимо подчеркнуть, что это особый вид государственной деятельности, который вызван объективной необходимостью распределения и перераспределения в денежной форме национального дохода. Товарное производство и действие закона стоимости объективно определили необходимость существования денег, кредита, других экономических категорий, что является важным условием существования финансовой деятельности. Следовательно, для понимания сущности финансовой деятельности необходимо иметь четкое представление о том, что такое финансы и финансовые отношения.
Финансы (от фр. finance - наличность, доход) - совокупность всех денежных средств, находящихся в распоряжении предприятия, государства, а также система их формирования, распределения и использования. Финансы - экономическая категория. Термин "финансы" выражает реально существующие общественные отношения, связанные с доходами и расходами государства и которые называются финансовыми.
В экономической и правовой литературе понятие"финансы" рассматриваются в двух аспектах.
При этом всегда стоит помнить, что финансы - это не сами денежные средства, а только отношения между различными субъектами по поводу образования и использования фондов денежных средств. Вместе с тем все финансовые отношения по своему характеру являются всегда денежными. Правда, не все денежные отношения являются финансовыми: например, денежные отношения по поводу купли-продажи не являются финансовыми отношениями, поскольку регулируются правовыми нормами другой самостоятельной отрасли права - гражданским правом (например, договор купли-продажи) или административного права (административные штрафы).
Финансы РФ - это экономические отношения по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий и организаций, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе которых происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и контроль за удовлетворением общественных потребностей. Роль финансов выражается в их распределительной и контрольной функциях.
Распределительная функция финансов связана с организацией сбалансированного и эффективного общественного воспроизводства соответственно потребностям общества в целях наиболее полного удовлетворения потребностей людей.
Контрольная функция, являясь неотъемлемым элементом распределительной функции, по своему содержанию имеет финансовый характер и направлена на осуществление финансового контроля за законностью и целесообразностью этой деятельности.
Регулирующая роль финансов выражается в создании и использовании денежных фондов, средства которых направляются на решение определенных задач общества: наука, экология, образование, здравоохранение, оборона страны и др.
Для осуществления финансовой деятельности создана система специальных финансовых и кредитных органов, с помощью которых собираются, распределяются фонды денежных средств, а также проводится контроль за их расходованием.
Финансовая система Российской Федерации подразделяется:
Все перечисленные звенья финансовой системы Российской Федерации в настоящее время существуют относительно самостоятельно. Они представлены соответственно на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, а также на уровне местного самоуправления. Каждое звено финансовой системы охватывает целый ряд финансовых отношений.
Центральное место в финансовой системе РФ занимает бюджетная система. Под ней понимают совокупность денежных отношений (т. е. общественных), возникающих у государства по поводу формирования и использования специальных денежных фондов, предназначенных для финансирования национальной экономики, нужд обороны и безопасности страны, государственного управления. Существует федеральный (т. е. общегосударственный централизованный денежный фонд) бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты местного самоуправления. Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет кредитов и других источников.
Внебюджетные целевые фонды - это система экономических отношений по поводу создания и использования специальных финансовых ресурсов в целях социального развития. К ним относятся Пенсионный фонд, Фонд службы занятости и др. Они имеют строго целевое назначение. Средства этих фондов образуются за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц, а также добровольных взносов (пожертвований).
Финансы предприятий всех форм собственности - исходное звено, основа всей финансовой системы. Это обособленные денежные фонды различного назначения, создаваемые на каждом конкретном предприятии и используемые для экономического развития и социальных нужд его работников. Формируются непосредственно из прибыли в результате деятельности предприятий.
Имущественное и личное страхование - это формирование страховых фондов с целью возмещения материального ущерба, причиненного юридическим и физическим лицам стихийными бедствиями и другими непредвиденными обстоятельствами. Источники образования этих фондов - обязательные и добровольные взносы юридических и физических лиц. Страхование перестало быть только государственной монополией. В настоящее время страхование развивается как особый вид предпринимательской деятельности и за ним большое будущее. Однако оно требует специального разрешения - лицензии и находится под особым контролем государства.
Кредит - это привлечение и аккумуляция свободных средств, предоставляемых для использования на принципах возвратности. Различают государственный кредит - отношения по временному использованию государством денежных средств (юридических и физических лиц). Государство в этом случае является заемщиком. Образуется государственный внутренний долг (в форме государственных займов и др.). Банковский кредит - отношения по предоставлению временно свободных средств юридическим и физическим лицам на условиях возмездности и возвратности. Формируется главным образом за счет денежных средств, хранящихся в банках.
В юридической литературе понятие "финансовая система" употребляется в двух смыслах. Во-первых, это как совокупность финансовых институтов, о чем говорилось выше, а во-вторых, как совокупность финансовых учреждений страны.
Финансовая система как совокупность государственных органов и учреждений - это разветвленная сеть финансовых органов и кредитных учреждений, осуществляющих непосредственную финансовую деятельность государства.
Государство руководит и направляет финансовую деятельность через свои органы, которые наделены для этого специальной компетенцией. Практически все органы государства без исключения занимаются финансовой деятельностью. Их можно разделить на три вида. Органы общей, специальной и функциональной компетенции.
Органы общей компетенции имеют правомочие воздействовать на все сферы общественной жизни. К ним относятся, Президент РФ, Федеральное Собрание (РФ), Правительство РФ.
Органы специальной компетенции имеют правомочие воздействовать на деятельность субъектов одной сферы. К ним, например, относятся Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ. Органы функциональной компетенции имеют правомочие воздействовать на деятельность всех субъектов независимо от их отраслевой принадлежности и организационно-правовой формы, но в пределах ограниченного круга задач.
Систему финансовых органов возглавляет Министерство финансов РФ, которое является органом исполнительной власти. Минфин России обеспечивает проведение единой государственной политики и осуществляет общее руководство организацией финансов в стране. Систему кредитных учреждений возглавляет Центральный банк РФ, который осуществляет руководство в области кредита, регулирует и контролирует всю сеть банков и кредитных организаций в России. К финансовым органам относятся также органы, занимающиеся непосредственно аккумуляцией денежных средств, это органы налоговой и таможенной служб.
Правительственные и исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории функции в области финансов в пределах своей компетенции.
Для более эффективной своей деятельности все эти государственные органы используют различные методы.
Метод собирания (мобилизации) фондов денежных средств тесно связан с налоговым методом, который используется для изъятия части доходов юридических лиц и граждан в бюджеты определенного уровня. В отличие от налогового метода, которому, как видите, свойствен принудительный характер, применяется метод добровольного привлечения денежных средств - покупка облигаций, государственных ценных бумаг, вклады населения в банки и т. д.
С помощью метода страхования образуются страховые фонды.
При распределении государственных денежных средств применяются основные методы осуществления финансовой деятельности: метод финансирования - безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств и метод кредитования - выделение средств на началах возмездности и возвратности. Они определяются тем, с какими субъектами государство вступает в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных фондов.
Методы обязательных и добровольных платежей - используются для создания централизованных государственных фондов. В качестве обязательных платежей выступают налоги, сборы, пошлины, платежи по обязательному государственному страхованию (страхование пассажиров), обязательные отчисления банков при создании страхового фонда Центробанка и др.
Поступление денежных средств в распоряжение государства, юридических и физически лиц, а также их использование осуществляется методом безналичных денежных расчетов и платежами наличными денежными средствами.
Методы финансовой деятельности государства не статичны, а динамичны и меняются во времени в соответствии с теми задачами, которые имеют первостепенное значение для прогресса страны. Так, в настоящее время интенсивно развивается финансовый рынок реализации ценных бумаг - акций, облигаций и др. Он используется для формирования фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления.
В итоге хочу еще раз напомнить, что финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, управления.
Следует признать, что лучший способ управления государством - это управление при помощи денег и лучшего средства управления человечество пока не придумало. Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, таким образом государство стимулирует или наоборот сокращает деятельность по определенным направлениям. Примером этому служит современное развитие России, где недостаточное выделение средств на науку, образование и культуру приводит к свертыванию этих видов деятельности. Поправить существующее положение можно, только направив на развитие этих сфер необходимое количество денежных средств, аккумулируя и перераспределяя их через централизованные и децентрализованные денежные фонды.
Финансовая деятельность государства выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные государством денежные средства направляются в отрасли народного хозяйства, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны.
Главной целью деятельности государства, в том числе финансовой, должно быть создание условий, которые обеспечат достойную жизнь человека, его свободное развитие (ст. 7 Конституции РФ). Финансовая деятельность государства осуществляется в соответствии с принципами, присущими всей деятельности Российского государства и закрепленными Конституцией РФ.
Государство использует разные принципы в своей финансовой деятельности.
Принцип прямой финансовой поддержки. Это выражается в том, что аккумулированные государством денежные средства направляются в различные сферы общественной жизни с учетом приоритетности финансируемых мероприятий и в соответствии с внутренними и внешними условиями развития страны. Финансовая деятельность государства создает необходимую материальную базу, достаточную для функционирования органов государственной власти и управления.
Принцип косвенной поддержки - в виде предоставления налоговых льгот, предоставления беспроцентных кредитов, налоговых отсрочек и т. п.
Принцип федерализма - распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также местным самоуправлением. Это важно для регулирования и координации развития в масштабах всей страны и на отдельных территориях. При этом выделяются сферы финансовой деятельности, находящиеся в ведении как федеральных органов, так и органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
Межотраслевой принцип отличает финансовую деятельность государства от иных сфер деятельности, поскольку аккумуляция и распределение финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Финансовый контроль также распространяется на все органы власти и управления, а также на все организации, предприятия и учреждения.
Правовое регулирование финансовой деятельности государства осуществляется на основе норм финансового права . В процессе финансовой деятельности государство с помощью правовых норм регулирует права , обязанности и ответственность субъектов, участвующих в этой деятельности. Финансовое право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе мобилизации, распределения и использования государством денежных средств.
Предмет финансового права - общественные (финансовые) отношения (бюджетные, налоговые, расчетно-кредитные, валютные, отношения в связи с контролем за финансовой деятельностью), возникающие в процессе мобилизации, распределения и использования государством денежных средств. В предмет финансового права входят общественные отношения, возникающие в процессе построения структуры финансовой системы, распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением, отношения по регулированию всей финансовой деятельности.
Как самостоятельная отрасль права , финансовое право является совокупностью юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач.
В зависимости от субъектного состава финансовые отношения, составляющие предмет финансового права , могут быть разделены на следующие группы отношений:
| а) между Россией, ее субъектами и местным самоуправлением, |
| б) между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны, и юридическими лицами, с другой, |
| в) между государственными или муниципальными финансово-кредитными органами, |
| г) между государственными или муниципальными предприятиями, с одной стороны, и их вышестоящими органами государственного (муниципального) управления, |
| д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, |
| е) между финансово-кредитными органами государства, с одной стороны, и физическими лицами, с другой в вопросе внесения обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. |
Объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов.
Метод той или иной отрасли права зависит от характера общественных отношений, которые она (отрасль) регулирует, от правового статуса субъектов этих отношений. Исходя из вышесказанного в отношении предмета финансового В настоящее время большее значение стали приобретать и другие методы: рекомендации, согласования и т. п. Данные методы применяются в процессе регулирования общественных отношений, возникающих между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ и местного самоуправления (например, при решении вопросов совместного ведения в области налогообложения).
Система финансового права . Финансовое право - самостоятельная отрасль права , которая имеет внутреннюю структуру. Эта структура возникает вследствие объединения правовых норм в определенные правовые институты. Под правовым институтом понимают группы взаимосвязанных правовых норм, которые регулируют более узкие области однородных общественных отношений внутри сферы финансовой деятельности. Порядок их расположения и изучения внутри отрасли выражение в Общей части. Построение Особенной части отражает состав финансовой системы, выделение в ней соответствующих звеньев.
Общая часть объединяет правовые нормы, которые регулируют наиболее общие вопросы, имеющие значение для всех институтов финансового права . Это:
Особенная часть состоит из отдельных институтов. Финанасово-правовой институт объединяет правовые нормы, регулирующие относительно узкую и близкую По юридической силе финансово-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.
К источникам финансового права можно отнести Конституцию РФ, кодексы и Федеральные законы, федеральные конституционные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Отношения, складывающиеся в процессе планового собирания и распределения денежных средств, - финансовые отношения, которые обусловлены необходимостью распределения национального дохода для удовлетворения общественных потребностей. Урегулированность их финансово-правовыми нормами придает им форму финансовых правоотношений. Они имеют определенные особенности. Одним из субъектов этих правоотношений всегда выступает государство. Объектом всегда являются деньги или денежные отношения. Права и обязанности субъектов финансовых отношений определяются не договорами, а непосредственно законами или подзаконными актами.
Финансы, обладая в целом общими специфическими свойствами, имеют свою внутреннюю структуру. В нее входят несколько взаимосвязанных звеньев (институтов), для каждого из которых характерны свои особенности при сохранении общих качеств, свойственных финансам. Необходимость выделения таких звеньев обусловлена многообразием потребностей общества, с которыми связаны финансы, охватывая своим взаимодействием всю экономику страны и социальную сферу.
Следовательно, финансовая система в экономическом аспекте - это объективно обусловленное внутреннее строение финансов, выражающееся в совокупности входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений. Материальное выражение звеньев (институтов) финансовой системы составляют соответствующие их специфике денежные фонды - бюджетные, внебюджетные и т. д. В литературе встречается применение термина «финансовая система» и в другом значении - как системы финансовых органов, что вряд ли заслуживает поддержки, поскольку в этом случае одним и тем же термином обозначаются существенно различающиеся между собой понятия.
Новые экономические и политические условия современной России вызвали существенные изменения в структуре ее финансовой системы и содержании вошедших в нее звеньев, их внутреннем строении, взаимодействии между собой. На данном этапе в состав финансовой системы Российской Федерации входят:
- бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных
бюджетов муниципальных образований;
- внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) денежные фонды;
- финансы предприятий, организаций, учреждений;
- финансы страхования;
- кредит (государственный, муниципальный и банковский).
Подобное мнение содержании финансовой системы широко распространено среди представителей финансово-правовой науки. Вместе с тем в экономической финансовой литературе высказано мнение о более узком составе финансовой системы, исключающее из нее кредит в связи с присущими ему особенностями. Другие представители этой науки, не упоминая среди звеньев финансовой системы байковский кредит, государственный кредит в нее включают2. В то же время ученые-экономисты отмечают целесообразность расширительного толкования понятия финансов (которого придерживаются авторы настоящего учебника), включая в них и банковский кредит.
Названные звенья финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы, вместе с тем взаимодействуя между собой. Многозвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности действия.
Современная финансовая система Российской Федерации формировалась с использованием зарубежного опыта. Так, стали создаваться разнообразные внебюджетные и бюджетные целевые фонды, подобные тем, которые существуют в других странах. Упразднена государственная монополия на имущественное и личное страхование, на банковский кредит. Финансовая система приобрела черты, присущие рыночным отношениям в экономике, сформированы финансовые институты на уровне местного самоуправления. Вместе с тем финансовой системе России свойственны черты, которые отражают экономические и политические условия, традиции и приоритеты, сложившиеся в стране.
Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов (доходов) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей. Эти фонды могут быть централизованными и децентрализованными. Централизованные денежные средства в определенных территориальных пределах (например, федеральный, республиканский, областной бюджеты) используются для удовлетворения общих нужд соответствующей территории. К децентрализованным относятся денежные фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов и в их масштабах. Кроме того, выделяются фонды общего и целевого назначения. Целевыми денежными фондами, в отличие от бюджета, являются внебюджетные государственные и муниципальные фонды. В сравнении с ними государственный или местный бюджет - денежный фонд общего назначение.
Центральное место в финансовой системе Российской Федерации занимает бюджетная система, посредством которой образуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Они необходимы для реализации общегосударственных или территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой самостоятельности субъектов РФ, развития местного самоуправления. Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов.
Внебюджетные целевые государственные имуниципальныефонды - новое звено финансовой системы Российской Федерации. Они создаются соответствующими представительными или исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели соответственно своему предназначению. К ним относятся, в частности, такие государственные социальные фонды, как Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, сформированные во исполнение требований законодательства, фонды, создаваемые на основании актов Правительства РФ и других органов.
В целом внебюджетные фонды призваны увеличить финансовые ресурсы государства и обеспечить их наиболее целесообразное использование. Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе, распыленностью государственных финансовых ресурсов по многочисленным фондам, фактами их внутреннего неэффективного использования значительная часть этих фондов ликвидирована.
Финансы предприятий, организаций, учреждений-обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное звено финансовой системы. В нем выделяются две подгруппы: финансы коммерческих и финансы некоммерческих организаций^. Коммерческими организациями являются предприятия, финансы которых используются для обеспечения собственной производственной и социальной деятельности. Основной их целью является извлечение прибыли (ст. 50 ГК РФ). Бюджетные организации такой цели не имеют, хотя на основании законодательства последних лет они вправе заниматься предпринимательской и иной деятельностью для получения дополнительных доходов в целях более полного выполнения своих функций (ст. 161 БК РФ).
Финансы предприятий - исходное звено, основа всей финансовой системы, так как они непосредственно связаны с материальным производством, в процессе которого создается национальный доход, затем распределяемый и перераспределяемый посредством финансовой системы. Помимо финансов предприятий, действующих в сфере материального производства, функционируют также финансы других коммерческих организаций, которые занимаются предпринимательской деятельностью в иных сферах. Это банки и небанковские кредитные организации, страховые компании, различные фонды и иные организации, оказывающие услуги и осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе.
Имущественное и личное страхование обеспечивает формирование страховых денежных фондов, направляемых на возмещение материального ущерба, причиненного физическим и юридическим лицам стихийными бедствиями, несчастными случаями и другими неблагоприятными событиями. Средства таких фондов образуются в основном за счет взносов юридических и физических лиц, вступивших в отношения по страхованию. Однако законодательство предусматривает случаи страхования за счет средств государственного бюджета (военнослужащих, государственных служащих, работников налоговых органов и т. д.). Различают следующие формы страхования: а) имущественное и личное; б) социальное; в) медицинское. По методам проведения они могут быть обязательными и добровольными. С переходом к рыночной экономике страхование перестало быть государственной монополией. Наряду с государственными в этой сфере действуют в качестве предпринимательских негосударственные. страховые организации, находясь под надзором государства.
Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных субъектов, аккумуляции их в денежные фонды и предоставлении другим субъектам во временное использование на началах возмездности и срочности. Кредит предоставляется заемщику не только из привлеченных, но и собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной экономике кредитные отношения стали более разнообразными по своему содержанию и кругу участников. Согласно законодательству различают две формы кредита: а) государственный и муниципальный; б) банковский.
Под государственным кредитом понимаются прежде всего отношения, посредством которых образуется государственный долг (гл. 14 БК РФ). Это отношения по временному использованию денежных средств юридических и физических лиц государством (муниципальными образованиями) при недостаточности государственных (бюджетных) доходов для осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются кредиторами. Заимствование осуществляется в формах выпуска облигаций государственных займов, получения Правительством кредитов в банке и др. При этом широко используются вклады граждан в Сберегательный и другие банки в качестве источника кредитных ресурсов. Государственный долг образуется на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ.
Государственный долг может быть внутренним (порядок образования и погашения которого урегулирован законодательством РФ) и внешним, регулируемым международными договорами и соглашениями РФ. Государственный и муниципальный долг может быть использован для покрытия бюджетного дефицита.
Вместе с тем и государство может предоставлять из бюджета средства для временного использования (в кредит) различным субъектам в целях финансовой поддержки, развития экономических взаимоотношений и т. д. (ст. 6 БК РФ). Такую форму кредита также следует считать государственным кредитом. Однако государство в этих случаях выступает уже в качестве кредитора. В рассмотренных формах осуществляется и муниципальный кредит.
Банковский кредит - это отношения по предоставлению банками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основе договора во временное использование на условиях возмездности (платности), срочности и материальной обеспеченности долга. При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов, главным образом, хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и физических лиц, в определенных случаях - бюджетные и иные ресурсы.
В условиях перехода к рыночной экономике круг объектов банковского кредитования и субъектов кредитных отношений значительно расширился. Изменилась и банковская система: на месте прежних банков, являвшихся исключительно государственной собственностью, действует под надзором государственного Центрального банка РФ широкая сеть кредитных организаций (коммерческих банков), основанных на разных формах собственности.
В процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т. е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции.
Центральное место в системе государственных финансов занимает государственный бюджет. В нем объединяются все основные финансовые институты - расходы, различные виды доходов, государственные займы. Его главнейшие функции - проведение в жизнь финансовой политики, организация выполнения финансовой программы правительства.
Бюджет представляет централизованный денежный фонд, аккумулируемый главным образом с помощью налогов и расходуемый государством для решения своих задач. В настоящее время государственные бюджеты перераспределяют до 40%, а в отдельных странах и более, вновь созданной стоимости. Концентрируемые в руках государства крупные финансовые ресурсы являются материальной основой его деятельности, создают широкие возможности активного вмешательства в хозяйственную жизнь.
В современных условиях бюджет широко используется государством для воздействия на различные стороны экономического организма: на повышение нормы накопления, ускорение темпов экономического роста, развитие наиболее перспективных отраслей, регулирование темпов обновления и расширения основного капитала и т. п.
Формы государственного вмешательства в экономику различны. Среди них: государственные капиталовложения, развитие производственной и социальной инфраструктуры, расширение государственного потребления.
Государственный бюджет служит катализатором развития НТП в условиях резкого обострения конкуренции на мировых рынках. В начале 90-х годов доля государства в финансировании НИОКР составляла в западных странах от 40 до 60%.
Государство не только стимулирует процесс накопления, но и воздействует на реализацию общественного продукта, создавая дополнительный спрос через государственные закупки товаров и услуг.
Гарантированный государственный рынок наряду с перераспределением совокупного платежеспособного спроса позволяет частично разрешать противоречие между производством и потреблением.
В условиях современной НТР резко возросла роль человеческого фактора, что требует нового подхода к главному элементу производительных сил - человеку. Быстрые темпы НТП повышают требования к качеству рабочей силы, ее профессиональной подготовленности, физической выносливости. Все это ведет к росту объема средств, направляемых на развитие социальной сферы - просвещение (главным образом начальное и среднее, а также профессиональная переподготовка кадров), здравоохранение, социальное обеспечение. Причем значительная часть социальных расходов проходит по местным бюджетам. В развитых странах на социальные цели расходуется до 30% бюджетных средств.
Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои
национальные особенности. Она зависит от характера административной системы,
структурных особенностей экономики и ряда других факторов.
В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. Когда расходы бюджета превышают его доходы, образуется отрицательное бюджетное сальдо, или дефицит бюджета.
Расходы и доходы государственного бюджета не всегда совпадают. Если расходы больше доходов, то правительство сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т.е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком.
Профицит бюджета – это превышение доходов федерального правительства над его общими расходами. Увеличение в доходах увеличивает бюджетный избыток и сокращает бюджетный дефицит. Таким образом, бюджетный избыток и бюджетный дефицит зависят не только от государственной политики, касающейся расходов и налогообложения, но также и от уровня активности в экономике. И государственные расходы и подоходные налоги оказывают не только непосредственное воздействие на бюджетный избыток, но и косвенное воздействие, влияя на объем производства и доходы.
BS – бюджетный избыток
t – налоговая ставка
Y – выпуск (производство, доход)
G – государственные закупки
TR – трансфертные платежи
Из этой формулы видно, что увеличение государственных расходов сокращает бюджетный избыток на сумму расходов, но оно часто компенсирует это сокращение ростом налогов, которое вытекает из увеличения в доходах, вызванного увеличением в совокупном спросе.
Хотя вполне вероятно, что увеличение налоговой ставки, сохраняющей государственные расходы на постоянном уровне, может увеличить бюджетный избыток, возможно, что конечный результат будет гораздо меньшим, чем первоначально запланированный, потому что увеличение налоговой ставки ведет к снижению уровня доходов.
Профицит бюджета при допущении полной занятости – это такой избыток бюджета, который может образоваться в случае, если экономика находится в состоянии полной занятости. Это важное понятие и лучший метод управления фискальной политикой, чем метод предусматривающий простой учет бюджетного избытка и бюджетного дефицита при любом уровне экономической активности. Бюджетный профицит при допущении полной занятости предусматривает средства оценки политики, не зависящие от конкретного состояния цикла деловой активности. Применяя такой подход, вырабатывающие политику могут оценивать уровень избытка или дефицита, вызванного фискальной политикой в условиях полной занятости. Формула для избытка бюджета при допущении полной занятости имеет следующий вид:
BS * - это избыток бюджета в условиях полной занятости
Y * - доход при полной занятости
Разница между фактическим бюджетным профицитом и бюджетным профицитом при полной занятости предоставляет собой налог. Разница указывает на присутствие экономического спада.
Если производство ниже уровня полной занятости, бюджетный избыток при полной занятости будет превышать фактический избыток (возможно также, что при объемах производства ниже уровня полной занятости будет иметь место дефицит бюджета).
Дефицит бюджета – эта сумма, на которую в данном году расходы бюджета превосходят его доходы. Бюджетный дефицит отражает определенные изменения в процессе национального воспроизводства, фиксирует результаты этих изменений.
В экономической теории различают структурный и циклический бюджетный дефицит.
Структурный дефицит – это разность между федеральными доходами и расходами при определенной фискальной политике (действующий уровень налогообложения и текущих затрат правительства) и постоянно заданном уровне безработице (базовый уровень безработицы составляет 6%). Если уровень безработицы начинает превышать базовый (когда экономическая система входит в состояние спада), реальный бюджетный дефицит становится больше уровня структурного дефицита бюджета. Это происходит частично за счет сокращения налоговых поступлений. Разность между реально наблюдаемым дефицитом бюджета и структурным дефицитом получила название циклического дефицита.
Изменение структурного и циклического дефицитов находятся в зависимости от состояния экономики. Так, в природе восстановления экономики после экономического спада сопровождается циклическим дефицитом. В то же время может нарастать структурный дефицит, если налоги, например, остаются на том же уровне, а затраты правительства увеличиваются (в частности, за счет роста расходов на оборону или на проведение различных социальных программ).
Причин бюджетного дефицита может быть много, например:
Спад общественного производства
Рост предельных издержек общественного производства
Массовый выпуск «пустых» денег
Излишне, неоправданно раздутые социальные программы
Возросшие затраты на финансирование ВПК
Оборот «теневого» капитала в огромных масштабах.
В экономических системах с фиксированным количеством денег в обращении правительство располагает лишь двумя традиционными способами покрытия дефицита бюджета – это государственные займы и усиление налогообложения. Для экономических систем с нефиксированным количеством денег есть и третий способ – это печатанье денег.
Графическое изображение бюджетного дефицита и бюджетного излишка (профицита) дано на рис 1.
E
Профицит
Рис. 1. Государственные расходы, налоговые
поступления и дефицит
государственного бюджета
t –
налоговая ставка; G – государственные расходы; T – налоговые поступления;
Y – доход. В точке E – сбалансированный бюджет, т.е. налоговые поступления
равны государственным расходам T=G
Несомненно, бюджетный дефицит относится к так называемым «отрицательным» экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, однако они являются неотъемлемыми элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает способность к самодвижению и поступательному развитию.
Следует отметить что, бездефицитность бюджета вовсе не означает здоровье экономики.
Надо четко представлять какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета.
Оздоровление бюджета предполагается осуществлять по трем основным направлениям:
За счет увеличения его доходной базы;
На базе реструктуризации расходной части бюджета;
Путем совершенствования бюджетных процедур.
При дефиците бюджета должны быть указаны источники финансирования дефицита.
Мультипликатор - сбалансированного бюджета - воздействие равных приростов (сокращений) правительственных расходов, связанных с приобретением товаров и услуг, а также повышения (снижения) налогов на равновесный чистый национальный продукт (ЧНП), выражающееся в его увеличении (уменьшении) на величину этих равных приростов (сокращений).
Предположим, что объем государственных закупок увеличивается от нуля до 100 и на такую же величину возрастают налоги. Инвестиции равны 250, а показатель MPC составляет 0,75. Прирост правительственных расходов почти сразу вызывает увеличение совокупного спроса на 100 единиц. И одновременно прирост налогов сокращает величину располагаемого дохода на 100 единиц.
Однако – и этот пункт является здесь ключевым – сокращение располагаемого дохода на 100 единиц уменьшает совокупный спрос только на 75 (0,75 * 100), т.е. на величину равную произведению MRC и суммы сокращения располагаемого дохода.
Таким образом, спрос на товары при первоначальном равновесном уровне доходов вырос на 100 единиц (из-за увеличения государственных закупок) и одновременно снизился на 75 (из-за увеличения налогов).
Итак, при исходном уровне доходов равном 1000, совокупный спрос показывает чистый прирост в 25 единиц.
Следовательно, выпуск продукции увеличился. И этот прирост равновесного выпуска продукции равен величине мультипликатора 4, помноженной на сумму прироста спроса при исходном уровне выпуска продукции в 1000 единиц.
На рисунке 2 показано, как влияние со стороны возросших государственных расходов и сократившегося уровня потребления, взятых вместе, перемещает кривую АД вверх, в положение АД 1
Рис. 2. Совместное влияние увеличения государственных расходов и роста налогов.
Государственные расходы возрастают с нуля до 100, и одновременно на 100 единиц увеличиваются налоги. Кривая АД перемещается вверх на 25 пунктов. Новая кривая совокупного спроса АД 1 пересекает биссектрису системы координат в точке Е 1 .
Это означает, что равновесный уровень доходов теперь выше, чем он мог бы быть при полном отсутствии государственных расходов и налогообложения. Новый равновесный уровень доходов равен 1100 * (1000 + 4*25). Дальнейшие рассуждения предполагают, что величина прироста равновесного уровня доходов может быть вычислима с помощью стандартной формулы мультипликатора: мультипликатор – прирост расходов при исходном, первоначальном уровне доходов.
Данный пример является хорошей иллюстрацией особого варианта фискальной политики: фискального расширения сбалансированного бюджета, когда и налоги и правительственные расходы увеличиваются на одинаковую величину. В этом случае мы получаем знаменитый эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета.
Мультипликатор сбалансированного бюджета устанавливает, что прирост правительственных расходов, сопровождаемый равными по величине приростом налогов – имеет своим результатом увеличение выпуска продукции.
Причина того,
почему объем выпуска продукции увеличивается, состоит в том, что прирост
государственных расходов приводит к незамедлительному увеличению совокупного
спроса на величину этого прироста, в то время как прирост налогов, как только
что могли видеть в приведенном примере, сокращает уровень потребительского
спроса на гораздо меньшую величину. Эти два эффекта взятые вместе,
действительно приводят к увеличению совокупного спроса и, следовательно,
являются причиной роста выпуска продукции. При неизменном данном уровне
инвестицией результат действия мультипликатора сбалансированного бюджета будет
еще более специфичен. Как и предполагалось в приведенном выше примере, величина
мультипликатора сбалансированного бюджета в этом случае будет в точности равна
1. А это означает, что объем выпуска продукции будет увеличиваться ровно на
величину прироста правительственных расходов.
Бюджет является важным звеном финансовой системы страны. Отражая содержание процессов производства и распределения общественного продукта и национального дохода, бюджет представляет собой экономическую форму образования и использования основного централизованного фонда денежных средств государства.
В бюджете ежегодно централизуется часть денежных доходов предприятий и населения. Аккумулированные средства распределяются и используются на финансирование затрат по осуществлению функций государства. За счет бюджетных средств удовлетворяются общегосударственные потребности, финансируются отдельные сферы деятельности – оборона, управление, охрана общественного порядка и безопасности государства, фундаментальная науки и др. Кроме того за счет бюджета удовлетворяются и коллективные потребности путем финансирования затрат на образование, здравоохранение культуру и искусство.
В таблице 1 приведена структура государственного бюджета Российской федерации.
Структура бюджета страны зависит, прежде всего, от ее государственного устройства. В странах имеющих унитарное устройство, бюджетная система имеет как бы двух ярусное построение – государственный и местные бюджеты. В странах с федеративным государственным устройством имеется промежуточное звено – бюджет штатов, земель и соответствующих им административных образований.
Роль государственного бюджета в общественном воспроизводстве определяется в первую очередь тем, что с помощью государственною бюджета (расходной части) распределяется и перераспределяется около 30% национального дохода, 20% - валового внутреннего продукта, 10% - валового общественного продукта.
Он распределяет денежные средства между различными отраслями национального хозяйства, секторами производства, сферами общественной деятельности, экономическими районами и территориями страны (рис. 3).
Рис. 3. Качественные характеристики государственного бюджета
Государственный бюджет активно воздействует на экономику в целом, так как он выступает в качестве бюджета всего национального хозяйства. Большую роль играет государственный бюджет в сфере материального производства выступая в качестве стимулятора его роста. Средства бюджета используются для обеспечения как индивидуального (в рамках отдельных предприятий), так и общественного (в масштабе всего национального хозяйства) кругооборота фондов. Бюджетное финансирование капитальных вложений и оборотных средств на действующих и вновь вводимых предприятиях, обеспечение других расходов позволяет бюджету включаться в индивидуальный кругооборот фондов на отдельных предприятиях, способствуя его бесперебойности и равномерности.
Бюджетные ассигнования в производственной сфере являются основным источником ее функционирования и дальнейшего развития. Основная часть учреждений и организаций этой сферы не имеет собственных источников доходов и находится на бюджетном финансировании.
Расходы государства на просвещение и здравоохранение, социальное страхование и социальное обеспечение, науку, культуру и искусство являются той финансовой базой, без которой невозможно проведение социально-культурных мероприятий общегосударственного масштаба. Большое значение имеет бюджет в формировании рациональной структуры отраслей непроизводственной сферы.
Обеспечивая финансовыми ресурсами функционирование непроизводственной сферы, государство через бюджет может формировать окончательные размеры фонда потребления, влиять на территориальные пропорции в его использовании.
Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через его макроэкономические функции: распределительную, контрольную и функцию по обеспечению существования государства.
1. Проявление распределительной функции обусловлено тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Основным объектом бюджетного распределения и перераспределения является чистый доход, получаемый в обществе. Между тем, это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта (подоходный налог с граждан), а иногда и национального богатства. Благодаря распределительной функции бюджета происходит концентрация денежных средств в руках государства и их дальнейшее использование с целью удовлетворения общественных потребностей.
Распределение и перераспределение денежных средств происходит между отдельными отраслями и сферами деятельности, между отдельными слоями населения, между некоторыми видами услуг. В результате распределения и перераспределения осуществляется формирование различных фондов денежных ресурсов ¾ государственного и местных бюджетов, фондов социального страхования, фондов пенсионного обеспечения, фондов занятости населения, фондов социальной защиты, инновационного фонда.
Распределительная функция бюджета используется также для вмешательства государства в процесс общественного производства ¾ регулирования хозяйственной деятельности предприятий, ускорения темпов экономического роста, усиления хозяйственной активности предпринимателей. Посредством бюджета государство воздействует не только на перераспределение национального дохода, но и на его производство, накопление денежных средств, сферу потребления, процессы демонополизации экономики и обобществление производства, а также его разгосударствление.
Существенно, что содержание распределительной функции бюджета определяется процессами перераспределения финансовых средств между различными подразделениями общественного производства и слоями населения. Важно отметить, что ни одно из звеньев финансовой системы не осуществляет такого многовидового (межотраслевое, межтерриториальное) и многоуровневого (республиканский, областной, городской бюджет) перераспределения денежных средств, как бюджет.
2. Контрольная функция заключается в том, что бюджет объективно ¾ через формирование и использование денежных средств государства ¾ отражает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.
При формировании государственных доходов финансовый контроль осуществляется за правильностью взимания различных видов налогов, мобилизации других источников доходов, соблюдением установленных пропорций между ними, определением налоговой базы, формами льготного налогообложения, сроками поступления доходов. При расходовании бюджетных средств контролируются эффективность их использования, их соответствие целевому назначению.
Финансовый контроль осуществляется за производством, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода, за пропорциями, складывающимся в процессе перераспределения национального дохода.
3. Функция
обеспечения существования государства ставит своей задачей создание
материально-финансовой базы функционирования государства; содержание аппарата
управления страной, президентской власти, законодательной и исполнительной
власти, правоохранительных и таможенных органов, налоговой службы.
Государственный бюджет - это финансовая программа деятельности государства, отражающая все его денежные ресурсы (доходы) и их распределение (расходы).
Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Однако, помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:
1. Контрольная функция.
2. Информационная функция.
3. Институционализация общественных предпочтений.
4. Регулирующая функция.
Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики.
Бюджет является одновременно и правовой, и экономической категорией. В современных условиях он является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые и косвенные налоги, займы, расходы на государственное управление, оборону и др., существовали на протяжении истории человечества при различном общественном строе и сохраняются в наши дни.
Оценка состояния государственных финансов определяется соотношением доходов и расходов государственного бюджета.
В том случае, когда расходы по размеру равны доходам, имеет место баланс бюджета. В современных условиях бюджеты большинства западных государств сводятся с дефицитом, т.е. превышением расходов бюджета над его доходами. Он является следствием несбалансированности государственных финансов. Превышение доходной части государственного бюджета над его расходной частью называется бюджетным профицитом.
В целом, основными причинами устойчивых бюджетных дефицитов и увеличения государственного долга являются:
Увеличение государственных расходов в военное время, при различного рода стихийных бедствиях или в периоды других социальных конфликтов;
Циклические спады и "встроенные стабилизаторы" экономики;
Дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики;
Дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность ее финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране;
Сокращение налогов в целях стимулирования экономики;
Повышение долгосрочной напряженности в бюджетно-налоговой сфере в результате: увеличения государственных расходов на социальное обеспечение и здравоохранение; увеличения государственных расходов на образование и создание новых рабочих мест (преимущественно в тех странах, где возрастает доля молодого населения).
Экономические последствия государственного долга можно свести к следующим четырем моментам:
Необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны;
Долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики;
Увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности;
Перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.
Дефицит государственного бюджета - явление неоднозначное. Четкого ответа на вопрос, является ли подобный дефицит злом, нет.
Существует несколько способов преодоления дефицита бюджета:
1. Сокращение расходов.
2. Увеличение доходов.
3. Денежная эмиссия.
4. Государственные займы.
Если в 1998 году дефицит федерального бюджета был запланирован в объеме 132,4 млрд. руб. (4,7% от ВВП), то в 1999 году плановый показатель составил 101,4 млрд. руб. (2,54% ВВП), а в 2000 году - 57,9 млрд. руб., или 1,08% от прогнозируемого объема ВВП.
Фактически же в 2000 году федеральный бюджет был исполнен с
профицитом - впервые за последнее десятилетие реформ. Доходы бюджета превысили
его расходы на 112,7 млрд. руб.
1 Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.
2 Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система РФ. - М.: Дашков и К., 2001.
3 Грицюн Т.В. Налогово-бюджетная политика как инструмент макроэкономического регулирования. // Финансы и кредит. 2004. № 13.
4 Кашина Н. Сбалансированность бюджетной обеспеченности региона. // Экономист. 2005. № 4.
5 Готвань О. Д. Перспективы развития российской финансовой системы. // Проблемы прогнозирования. 2004. №2.
6 Финансы. / Под ред. Романовского М. В. – М.: Перспектива, 2000.
7 III Бюджетное послание Федеральному собранию РФ "О бюджетной политике в 2005 году". // Финансы. 2004. №8.
8 Шаланов Н. Концепция региональной инвестиционной политики // Аудитор. 2002. № 2.
9 Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма. // Вопросы экономики. 2005. № 8.
10 Экономика. Под ред. А.С. Булатова. М.: Экономика, 2000.
11 Экономическая теория. / Под ред. И.П. Николаевой. - М. ЮНИТИ, 2002.
12 Экономическая теория. Трансформирующаяся экономика. / Под ред. Николаевой И. П. - М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2004.
