Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации - первый блок механизма межбюджетных отношений, который включает:
Закрепление федеральным законодательством расходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе;
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной ос- нове федеральным законодательством происходит в рамках разграничения бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и МСУ, зафиксированное в Конституции РФ.
Под предметом ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления.
К ведению федерального центра согласно Конституции РФ относится: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность и т. д.
В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта, защита семьи, материнства, детства, социальное обеспечение и некоторые другие вопросы.
Некоторые виды расходов финансируются на всех уровнях бюджетной системы, но с учетом особенностей каждого из них. Это расходы по финансированию органов власти на каждом уровне, проведению соответствующих выборов и референдумов, формированию собственности, содержанию и развитию предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти или ОМСУ, обеспечению реализации целевых программ каждого уровня власти, оказанию финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня и т. д.
Согласно ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., вопросы местного значения разделены между поселениями (включая городские и сельские), городскими округами и муниципальными районами.
Для поселения (за счет средств бюджета поселения) вопросами местного значения являются:
Формирование, утверждение и исполнение бюджета поселения, контроль за исполнением бюджета;
Организация в границах поселения электро-, топливо-, га- зо- и водоснабжения, водоотведения;
Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и т. д.
Для муниципального района и городского округа вопросы местного значения в основном аналогичны перечню вопросов, отнесенных к поселениям, но применительно к районному или окружному бюджету.
В основу разграничения расходов между уровнями бюджетной системы положены определенные принципы (критерии). Такими принципами, исходя из мирового опыта, являются:
Территориальное соответствие;
Приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги;
Эффект масштаба.
Суть первого принципа заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в общих интересах населения страны и (или) нескольких субъектов РФ (федеральный уровень); в интересах населения, проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).
Второй принцип основан на том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.
Третий принцип предусматривает, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно обеспечивать реализацию этих услуг (например, приобретение на региональном уровне учебников для школ или медикаментов для муниципальных лечебных учреждений всех муниципальных образований данного субъекта РФ), подразумевая и экономию бюджетных средств.
При формировании расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривалось ориентироваться на минимальные государственные социальные стандарты, нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
Через такие стандарты государство может регламентировать качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность удовлетворения которых в значительной степени гарантируется бесплатностью или доступной платой за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых взносов и т. д. Эти стандарты должны отвечать на вопросы: какие именно услуги, блага, какого качества и в какой мере должны предоставляться бесплатно или за доступную плату на территории страны всем или соответствующим категориям граждан. Их можно назвать стандартами, прежде всего, качества обслуживания.
Наряду с этим существует понятие «минимальные социальные нормы». Они представляют собой единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и благами в основном в натуральном выражении по их видам на соответствующую единицу или соответствующее количество единиц (на одного жителя, на 1000 жителей, на 10000 жителей, на одного ребенка в детских дошкольных учреждениях, на одного учащегося в учреждениях образования, на один койко-день в больничных учреждениях и т. д.). Их можно рассматривать как один из элементов, составную часть указанных стандартов, но ставить знак равенства между этими двумя понятиями нельзя.
Денежное выражение социальных норм - это нормативы финансовых затрат (минимально необходимые финансовые нормы расходов).
Нормы финансовых затрат разрабатываются федеральным органом исполнительной власти на единицу представляемых государственных или муниципальных услуг, которые используются при составлении проекта бюджета для выделения средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению, а также при расчете финансирования государственного заказа на предоставление таких услуг, выполняемого государственными или муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.
Разграничение налогов (налоговое регулирование бюджетной обеспеченности) между уровнями бюджетной системы.
При формировании бюджетов разного уровня в РФ применяются как раздельные, так и совместные налоги, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100%-го федерального бюджета, относятся: - НДС;
Акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого;
Акцизы на табачную продукцию;
Акцизы на автомобили легковые и мотоциклы;
Акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ;
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);
Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);
Водный налог;
Таможенные пошлины и таможенные сборы.
К основным совместным налогам и платежам, формирующим федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, относятся:
Акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья;
Акцизы на спиртосодержащую продукцию;
Акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей;
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);
Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты);
Плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами осуществляется с целью налогового регулирования бюджетной обеспеченности. Налоговое регулирование входит во второй блок межбюджетных отношений и осуществляется посредством:
Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе БК РФ и НК РФ;
Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством;
Установления дополнительных (дифференцированных) отчислений от налогов.
Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности - создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.
В БК РФ установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усиливает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и содействует повышению эффективности бюджетного менеджмента.
Параллельно с этим БК РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.
При разграничении налогов между уровнями бюджетной системы важно исходить из следующих принципов:
Чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры (мобильный налог), тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется данный налог, и наоборот, если налоговая база носит устойчивый характер (немобильный налог), то налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы (например, налогами с наименее мобильной базой являются налоги на имущество, с наиболее мобильной - налоги на доходы, прибыль);
Если налоговая база зависит от экономической политики того или иного уровня власти, то налог должен закрепляться за соответствующим ему звеном бюджетной системы;
Чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы (например, налогами с неравномерно распределенной налоговой базой являются налоги на полезные ископаемые).
Разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы составляет важнейшую группу межбюджетных отношений. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. При этом сами расходные обязательства обусловливаются установленным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 65 БК РФ). Таким образом, разграничение расходов между бюджетами предопределяется разграничением полномочий между соответствующими публично-правовыми образованиями. Основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации содержат- сяв ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Более четко соответствующие полномочия распределены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вопросы местного значения определены указанным Федеральным законом. По вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации, субъектов Федерации, по вопросам местного значения соответствующие публично-правовые образования принимают законы, иные нормативные акты, могут заключать договоры (согла- шения). Если на осуществление каких-либо вопросов требуется 157 выделение средств, в указанных актах или договорах предусматриваются расходные обязательства соответствующего публично-правового образования. Производность расходных обязательств бюджетов от полномочий и вопросов соответствующих публично-правовых образований ярко видна из ст. 84 - 86 БК РФ. Расходные обязательства возникают в результате принятия законов, иных нормативных актов, заключения договоров (соглашений) при реализации полномочий или при решении вопросов соответствующего публично-правового образования. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, заключения договоров (соглашений) при осуществлении двух видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, не отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации146. Расходные обязательства субъекта Федерации возникают в результате принятия законов, иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, заключения договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации следующих видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения субъектов Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол- 158 нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (п. 2, 5 ст. 26.3 Закона); 3) полномочий, переданных Российской Федерацией147. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов, заключения договоров (соглашений) по следующим вопросам: 1) по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления; 2) по отдельным государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления148. Таким образом, вопросы, связанные с разграничением расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируются Бюджетным кодексом РФ. Однако для их правильного понимания необходимо обращаться к законодательству, определяющему порядок разграничения предметов ведения и полномочий между различными публично-правовыми образованиями.
Сущность и содержание бюджетного федерализма.
Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые. В России этот термин появился в 2000 году. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены не сочетание самостоятельности и одновременно совместного управления процессом.
В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен определенными законодательно утвержденными полномочиями и властью, что предполагает ответственность за выполнение поставленных задач и функций как перед гражданами субъектов федерации, так и перед вышестоящей властью.
Для выполнения закрепленных функций необходимы финансовые ресурсы, аккумулированные в соответствующем бюджете. При недостаточности средств используются различные формы межбюджетных отношений, позволяющие обеспечить граждан правами, гарантированными Конституцией вне зависимости от территории проживания. Межбюджетные отношения выступают в качестве механизма распределения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти федеративного государства.
Каждый субъект и каждый уровень власти располагает собственной структурой источников финансовых ресурсов в пределах, закрепленных полномочиями. Невозможно учесть и реализовать на практике идеальную систему сочетания интересов всех уровней государственной власти федеративного государства.
Финансово-бюджетный федерализм базируется на принципах:
· Законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней.
· Обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций.
· Обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания всех звеньев бюджетной системой.
· Наличии единых для каждого уровня бюджетной системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджета.
· Самостоятельности и равноправия каждого бюджета, входящего в бюджетную систему (самостоятельная организация бюджетного процесса, направление использования бюджетных средств, подконтрольность исполнения бюджета соответствующими органами).
1) Законодательное разграничение расходных полномочий
2) Законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для реализации возможности
3) Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.
· Жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти. Разграничение полномочий по их взиманию.
· Налог с разделенными (параллельными) ставками – совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими уровнями бюджета.
· Распределяемые налоги – долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативами от совместных налогов.
Бюджетная система считается сбалансированной, если объем поступлений достаточен для осуществления функций на каждом уровне. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие расходов доходам бюджетов разного уровня.
Для государств с федеративным устройством можно выделить 3 типа организации бюджетной системы:
1. Централизованные . Разграничение полномочий по расходам не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками дохода. Самостоятельность нижестоящих звеньев минимальна, т.к. финансирование территориальных программ осуществляется за счет средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.
2. Децентрализованные . Использование высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из фед. бюджета минимальна, полномочия в сфере расходов оптимальны. Проведение единой финансовой экономической политики весьма ограничено. Действия муниципальных и региональных органов могут вступать в противоречие с решением задач, возложенных на фед. центр.
3. Комбинированные. Использование механизма горизонтально-вертикального выравнивания. Повышенная ответственность фед. центра за создание условий для соц.-эк. развития регионов, что приводит к ограничению самостоятельности региональных властей и обуславливает необходимость контроля. Значительная роль бюджетных трансфертов в нижестоящие уровни.
Американская модель строится на большей самостоятельности отдельных штатов. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения дохода. Большинство федеральных субсидий штата выделяется по линии целевых программ, т.е. федеральные власти не нацелены на выравнивание соц.-эк. условий жизнедеятельности региона.
Характерной чертой для германской системы является единообразие распределение ресурсов между землями. Налоги распределяются между всеми уровнями бюджетной системы: налог на з/п, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентов с прибыли, НДС. Есть налоги, поступающие только на 1 уровень: все акцизы в фед. бюджета, транспортный налог – рег., налог на недвижимость и местный предпринимательский доход – местный.
Становление современной системы межбюджетных отношений соответствующих федеративной системы сложилась в 1991 году.
В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней.
Однако, в отличие от разделения доходных источников, разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования , базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера «совместных» (пересекающихся) расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на субнациональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объем таких «федеральных мандатов» достигает 8% ВВП при среднем уровне их финансирования из субнациональных бюджетов 30%. К этому следует добавить обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3-3,5% ВВП), также являющейся предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто «по инерции» без четких обязательств и ответственности.
Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны .
Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. При этом может действовать принцип "закрепление по умолчанию": если данная позиция (например, "типовое" дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.
В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами всех трех уровней, а затем – обеспечить их реализацию в "отраслевом" законодательстве (но не в двухсторонних соглашениях). К таким принципам относятся: субсидиарность (рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы, максимальная близость к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие ("немобильные" общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной ограниченной территории должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять "крупными порциями"), учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения - тем больше предпосылок для централизации).
Сложившееся к концу 1990-х гг. разделение расходов между бюджетами разных уровней, за отдельными исключениями, в целом отвечает этим принципам. Наиболее существенным их нарушением является финансирование профессионального (высшего, начального и среднего) образования из федерального бюджета, а значительной части социальной помощи населению, установленной федеральными законами - из субнациональных бюджетов. Большинство высших и особенно средних и начальных профессиональных учебных заведений ориентировано на региональные рынки труда, их финансирование и управление из федерального центра неэффективно (при этом за федеральным министерством может сохраниться функция установления стандартов качества образования). Поддержание же на всей территории страны определенных социальных гарантий (прежде всего, для малообеспеченных, престарелых, инвалидов) является типичной общенациональной функций, передача которой на региональный уровень фактически ведет к исчезновению федеральной социальной политики.
Необходимо принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по сокращению "федеральных мандатов" , не обеспеченных источниками финансирования.
Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.
В настоящее время существует 8 основных типов "федеральных мандатов", по отношению к которым должна действовать своя программа мер по их упорядочиванию и сокращению.
1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.
2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся (по устаревшим решениям) из субнациональных бюджетов (конные заводы, семеноводческие станции и т.д.). Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.
3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.
5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.
6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.
7) Заработная плата в бюджетной сфере. В конечном счете должна устанавливаться региональными (местными) властями исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или «базовой» зарплаты (например, 50% ее нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.
8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".
В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения – то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам). Прямые компенсации из федерального бюджета возможны и желательны, но не обязательны. Однако в любом случае такие «мандаты» должны быть: а) выражены не в затратах, а результатах (целях); б) приниматься только в пределах «закрытого» перечня «разделенных» полномочий (стандарты – за федеральными, финансирование – за субнациональными властями) и в) вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.
С этой точки зрения необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов . Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.
Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей «зарплатной» части они фактически и юридически являются типичным «федеральным мандатом» (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т.д.). Необходимо либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мер, в «базовой» части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус «федерального мандата» с финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета. Однако в любом случае в ходе реформы федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как «федеральный мандат».
