За последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации были осуществлены достаточно крупные структурные реформы.
В целом достигнута ситуация финансовой и макроэкономической стабильности. Бюджетным кодексом определены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Достаточно эффективно используются элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Федерации и в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений. Основной ее целью является обеспечение четкого разграничения расходных и доходных полномочий органов власти различных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней, которые не обеспечены соответствующими финансовыми средствами для их исполнения, так называемые «необеспеченные мандаты».
Необходимо также отметить, что созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечил устойчивость и защищенность федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.
Вместе с тем в настоящее время отсутствуют механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Это означает, что действующая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Необходимо сориентировать деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств (иначе их называют «администраторы бюджетных средств») с освоения выделенных им бюджетных ассигнований на достижение конечных общественно значимых результатов.
Отсутствие стимулов повышения эффективности управления государственными финансами проявляется в:
разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых администраторам бюджетных средств;
предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);
ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;
отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закреплении за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.
Рис. 2.2. Основные направления реформирования бюджетного
процесса на современном этапе.
Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса на современном этапе должно стать создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы, т.е. ее содержание, состоит в смешении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Сообразуясь с целью бюджетного реформирования, основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации можно представить следующим образом (рис. 2.2).
В рамках первого направления необходимо добиться максимального соответствия бюджетной классификации Российской Федерации требованиям международных стандартов. Это предполагает введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений, который обеспечит полный учет затрат по функциям органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы.
Иными словами, внедрение новой бюджетной классификации должно быть направлено на:
переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);
согласование бюджетной классификации с Международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
Целесообразно отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.
К примеру, проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (согласно Концепции) может быть представлен в виде 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей функциональной классификации (приложение 1).
Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.
Проект классификации операций сектора государственного управления (приложение) предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.
В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.
Очень важным является то, что учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включаются баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.
В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.
Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Так, главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Второе и третье направления бюджетного реформирования должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.
В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
Следуя логике, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые (рис. 2.3).
Во-первых, это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив
процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики.
Во-вторых, даст возможность поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены).
И самое главное, это позволит ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.
Рис. 2.3. Схема разделения бюджетных расходных обязательств
на действующие и принимаемые.
Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.
К бюджету принимаемых обязательств относится объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.
Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.
Надо отметить, что в ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.
Четвертое (основное) направление бюджетного реформирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Рис. 2.4. Основные направления повышения качества
бюджетного планирования.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. При этом переход к программно-целевому бюджетному планированию должен осуществляться с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Возможные пути повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования представлены на рис. 2.4.
Пятое направление бюджетного реформирования предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Международный опыт развитых государств показывает, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.
Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической апробации и отработки.
Поэтому, следуя принципу постепенности, при формировании проектов федерального бюджета в ближайшие годы предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн руб., в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.
Вышеобозначенные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с этим на федеральном уровне реформирование планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что новая система организации бюджетного процесса в Российской Федерации начнет действовать с 2007 г.
В этот период органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо будет разработать и утвердить собственные планы. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 г. созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
В 2001-2008 гг. происходит и будет происходить процесс принципиального изменения системы управления общественными финансами.
Суть новой модели управления общественными финансами – в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, то есть осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.
Для решения этой задачи необходимо провести «оптимальную децентрализацию» управления общественными финансами на трех уровнях. Первый, макроуровень, – реформа межбюджетных отношений – это разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти. Второй, мезоуровень, – реформа бюджетного процесса – разграничение бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти, финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти. Третий, микроуровень, – реформа бюджетной сети – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.
Реформа межбюджетных отношений: разграничение ресурсов и полномочий
Сущность проведенной в 2003–2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию.
Главный результат реформы – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), распределение финансовой помощи с сохранением стимулов для наращивания налогового потенциала и экономии бюджетных средств, ликвидацию наиболее субъективной формы финансовой поддержки бюджетов других уровней – бюджетных ссуд, возможность, пусть пока скорее потенциальную, чем реальную, для неплатежеспособных регионов и муниципалитетов режима принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).
Основные новации новой системы состоят в следующем.
1) В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.
Сложность реализации этого нововведения сильно преувеличена. В 22 субъектах РФ с середины 90-х годов уже существуют два уровня местных бюджетов, еще в 15 местные бюджеты имеются на уровне поселений. В оставшихся регионах на уровне поселений есть сметы и люди, которые ими занимаются. Таким образом, предлагается лишь легализовать то, что уже сегодня функционирует, только вне единых правил и процедур.
2) Устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств.
Уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий. Самая распространенная до 2005 года схема «необеспеченного мандата», когда расходное обязательство установлено, как правило, федеральным законом, а его финансовое обеспечение возложено на бюджеты других уровней, законодательно запрещена.
Федеральный закон № 122-ФЗ привел основную часть федерального законодательства в соответствие с этими принципами, отменив огромный массив «необеспеченных федеральных мандатов».
3) Существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей.
За субъектами РФ закрепляются три достаточно крупных региональных налога (транспортный, на имущество организаций и на игорный бизнес). Кроме того, федеральный налог на прибыль в части регулируемой субъектами РФ 4-процентной ставки фактически является региональным налогом. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Что касается муниципальных районов, их налоговую автономию обеспечат полномочия по регулированию ЕНВД, который, тем не менее, формально не относится к местным налогам. Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться новым для бюджетной практики режимом самообложения. Активное и ответственное использование этого нового инструмента – лучший способ на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.
В то же время на данном этапе развития бюджетной системы не удалось реализовать принцип «один налог – один бюджет», согласно которому федеральные налоги должны поступать в федеральный бюджет, региональные – в региональный, местные – в местный. Поэтому Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете, устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными. Субъект РФ своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 10% НДФЛ – обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. При этом налоговые доходы региональных бюджетов намеренно сформированы с некоторым «избытком» по сравнению с расходными обязательствами, с тем чтобы у субъектов РФ была возможность либо передать их нормативами отчислений местным бюджетам (по выбору – районным или поселенческим), либо направить их на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов закрепленными на постоянной основе доходами.
Это означает, что региональные и местные бюджеты станут более независимыми. Внешне этого можно и не заметить, поскольку средняя дотационность местных бюджетов, по-видимому, возрастет. Однако основная часть нынешних налоговых доходов муниципалитетов – это регулирующие доходы, по сути являющиеся формой дотаций. Поэтому резко улучшится качество налоговых доходов местных бюджетов при реальном укреплении их финансовой самостоятельности.
4) Законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.
В основном эти новации касаются трансфертов местным бюджетам, поскольку в отношении межбюджетных трансфертов субъектам РФ речь идет лишь о законодательном закреплении уже действующих с 2001–2002 гг. механизмов и фондов. Начиная с 2006 года предлагается распространять, по мере становления новой системы межбюджетных отношений, аналогичные подходы на межбюджетные трансферты внутри субъектов РФ.
Общая схема нового регионального бюджетного законодательства позволяет субъектам РФ сделать выбор между двумя стратегиями регулирования межбюджетных отношений: их ориентацию на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).
Разумеется, для практической отладки новой системы межбюджетных отношений потребуется определенное время. Но реальная необходимость внесения сколько-нибудь значимых поправок в принятое в 2003–2004 гг. базовое законодательство может возникнуть не ранее чем к 2009 финансовому году. В ближайшие годы нужно обеспечить стабильность пусть и не во всем совершенных, но принятых правил игры, накопить практический опыт их применения, создать новую статистическую и отчетную базу, наладить мониторинг регулирования межбюджетных отношений субъектами РФ, оказать им необходимую методическую поддержку.
Означают ли только что принятый законопроект о введении «переходного периода» для реализации реформы местного самоуправления и введения в субъектах РФ новой системы межбюджетных отношений и иные рассматриваемые Госдумой РФ аналогичные предложения пересмотр целей и принципов проведенной реформы? На мой взгляд, нет. Пока все поправки касаются переходных положений принятых законов, уточняя сроки и порядок введения в действие их отдельных положений. При этом субъекты РФ имеют возможность применения новых механизмов регулирования межбюджетных отношений в «опережающем» режиме. Те субъекты Федерации, которые примут такое решение, безусловно, получат стратегический выигрыш, поскольку отвечающая требованиям «оптимальной децентрализации» система межбюджетных отношений – один из наиболее значимых и, к сожалению, пока недооцениваемых факторов не только повышения эффективности функционирования бюджетного сектора, но и устойчивого экономического роста.
Реформа бюджетного процесса: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР)
Ее суть – переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации разбитых на сотни позиций расходов, на достижение конкретных и измеримых результатов.
Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса по пяти направлениям.
1) Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.
Необходимо приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам, ввести принципы управленческого учета и поэтапного внедрения элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом. Планируется внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом РФ, определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти.
2) Переход к среднесрочному финансовому планированию.
При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы и проекта федерального бюджета на 2006 год был экспериментально апробирован целый ряд новаций бюджетного планирования: раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, формирование предельных расходов бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, четкая увязка бюджета на очередной год с трехлетним финансовым планом. В дальнейшем предполагается их развитие – вплоть до перехода в конечном счете к многолетнему бюджету.
3) Оценка и планирование результативности бюджетных расходов.
Эта работа ведется в рамках подготовки и экспертизы ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, мониторинга результативности федеральных целевых программ, аналитической группировки расходов по целям и задачам деятельности органов исполнительной власти, разработки количественных индикаторов результативности бюджетных расходов.
4) Эксперимент по внедрению СБОРа.
В силу объективных и субъективных причин реформа бюджетного процесса, очевидно, не может осуществляться одинаковыми темпами в разных министерствах. С 2005 года в девяти федеральных ведомствах, отобранных на конкурсной основе, проводится эксперимент по ускоренному внедрению методов СБОРа. Целесообразно сохранить такой подход поддержки программ бюджетных реформ, хорошо себя зарекомендовавший в рамках Фонда реформирования региональных финансов.
5) Изменение порядка рассмотрения бюджетов.
Переход к СБОРу потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.
В то же время за рамками Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд существенных вопросов.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами СБОРа усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, среднесрочному финансовому планированию, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов в одном органе, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов (казначейство).
Вероятно, нельзя будет обойтись и без изменения порядка исполнения бюджетов. Поэтапное расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, укрупнение позиций сводной бюджетной росписи, возможность введения на различных уровнях управления ее дополнительных разрезов, возможность заключения долгосрочных контрактов – возможные варианты реформ в данной сфере.
При этом право на принятие самостоятельных финансовых решений необходимо заслужить и подтверждать. Необходима регулярная оценка финансового менеджмента во всех главных распорядителях бюджетных средств и в зависимости от ее результатов – определение их бюджетных полномочий и степени финансовой самостоятельности.
Проведение такой оценки, руководство деятельностью подразделений внутреннего финансового контроля должно стать одной из новых функций органов финансового контроля.
Наконец, по-видимому, потребуется изменить внутреннюю организацию и, частично, функции финансовых органов. Подразделения, взаимодействующие с «линейными» министерствами, должны быть организованы не по функциональному («разделу расходов»), а ведомственному принципу, занимаясь прежде всего вопросами реестров расходных обязательств, мониторинга бюджетной сети и планов по ее реструктуризации, оценкой результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.
Реформа бюджетной сети:
финансирование бюджетных услуг
Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса нужны не сами по себе. Они затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро- и мезоуровнях создают предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг
Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений, формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений, формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг. Для одних бюджетных организаций их нынешний статус слишком «жесток», вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других слишком «мягок», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.
В соответствии с одобренными Правительством РФ в октябре 2003 года «Принципами реструктуризации бюджетного сектора» реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.
Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас.
Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.
Единая логика бюджетной реформы
На каждом уровне децентрализации можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные меры: четко и максимально «жестко» разграничить полномочия и ресурсы, а также создать конкурентные условия, поддерживаемые в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и «санкциями».
Если последовательно проводить эти реформы, то к 2008 году будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами.
Два последних десятилетия Россия пережила громадное количество реформ в сфере государственного управления. К началу нового тысячелетия мы подошли к формированию новой системы управления и сейчас находимся в процессе ее становления. Данная участь не обошла стороной и сферу управления общественными финансами. Основная цель бюджетной реформы – переход от контроля над затратами к идеологии, когда на главенствующее место будет выходить в первую очередь результат.
Бюджетная реформа в Российской Федерации в данный момент находится в середине своего жизненного цикла и включает в себя реформирование по трем направлениям:
1. Реформа межбюджетных отношений.
2. Реформа бюджетного процесса.
3. Реформа бюджетных организаций.
Реформирование межбюджетных отношений находится на последнем, заключительном этапе. Следует отметить, что за последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Так, задачами повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 гг. являются:
1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
3) создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
В начале тысячелетия Россия приступила к проведению реформ, нацеленных на переход к внедрению программно-целевого бюджетирования в систему государственного и муниципального управления. Реформа бюджетного процесса, тесно связанная с административной реформой, стартовала с программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», в которой предусматривалось «внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений».
В 2004 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах. Это было сделано во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами.
Целью реформирования бюджетного процесса стало создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Следует отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса является широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Первое направление предусматривает приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления направлены на обеспечение повышения надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Международный опыт свидетельствует, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.
Концепция предусмотрела основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относительно бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предписала органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления утвердить собственные планы по реализации бюджетной реформы.
Как показывает зарубежный опыт, необходимым условием перехода к программно-целевому бюджетированию является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.
Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса – от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.
Новая бюджетная классификация должна быть направлена на реализацию следующего:
переориентация бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);
согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
Концепция реформирования бюджетного процесса предлагает отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. По мнению авторов концепции, более перспективным и предпочтительным является подход, при котором законодательно закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической и функциональной классификации. Дальнейшая детализация классификации будет осуществляться органами власти соответствующего уровня при принятии закона о бюджете. Подобный подход применяется большинством стран международного сообщества. Предполагается, что структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.
Для стран, применяющих программно-целевое бюджетирование, характерен переход от кассового метода учета исполнения бюджета к методу учета по начислению. В отличие от кассового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент возникновения расходных обязательств, то есть на момент поставки товаров и услуг, даже если платежи за них не были произведены. Аналогичным образом запись доходов при учете по начислению осуществляется на момент возникновения платежных обязательств, то есть на момент завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них не были получены.
Метод начислений позволяет оценивать результат исполнения программ, а также сопоставить себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке. Учет по методу начислений способствует повышению прозрачности операций сектора государственного управления и предоставлению информации о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.
Выделяют два фактора, связывающих бюджетный процесс, строящийся на программно-целевых принципах, с методом начислений.
Метод начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимание (например, учет износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортизации), информация о себестоимости производства тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным требованием программно-целевого бюджетирования.
По мере того как значительная часть государственной деятельности приобретает черты коммерческой (контрактирование государственных служащих, взимание платы за услуги, предоставляемые предприятиями общественного сектора, и т.д.), метод начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами государственного сектора, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность. Так как в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности и результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в этой области.
Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).
В целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой было введено понятие «субъекты бюджетного планирования», под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.
Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.
Реформа предполагает включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.
Основное направление реформирования бюджетного процесса – переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
В отличие от сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Направлениями расширения сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования является:
предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
В качестве ключевого направления расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования для обоснования расходов предусмотрено использование докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектами бюджетного планирования, которые включают в себя:
основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;
расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;
распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периодах;
оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.
Представление аналогичных докладов впоследствии вводится и в практику на региональном и местном уровнях.
Доклады позволяют систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Благодаря им создается необходимая для системы программно-целевого бюджетирования взаимосвязь результатов и затрат.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования служит основой для определения целей и измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Предполагается, что в процессе составления докладов органы исполнительной власти – субъекты бюджетного планирования должны проводить консультации с представительными органами, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государственных услуг, другими заинтересованными лицами.
Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации информацией, необходимой для составления доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
На основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности и стратегических документов разрабатывается сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, который будет способствовать:
укреплению доверия к органам власти благодаря наличию их систематических отчетов о ходе реализации исполняемых программ и о достигнутых результатах;
совершенствованию процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствованию отчетности об их выполнения;
повышению качества законодательных решений за счет предоставления представительным органам объективной информации о производственных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности программ;
повышению социальной эффективности программ и усилению ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
совершенствованию государственного управления в целом.
В рамках формирования механизма программно-целевого бюджетирования предполагается также изменение порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ.
На момент начала реформы бюджетного процесса цели и ожидаемые результаты многих федеральных и региональных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соблюдение жестких бюджетных ограничений, административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти. В результате средства, выделяемые на многие целевые программы, с одной стороны, фактически являлись разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.
Бюджетная реформа внесла изменения в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.
Количество федеральных целевых программ существенно сократилось, и предполагается дальнейшее сокращение. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Они должны быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.
В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.
Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:
уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа – соответствующим субъектом бюджетного планирования);
межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;
принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).
Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.
Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования предполагается создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.
Несмотря на имеющиеся трудности, работа по переходу к программно-целевому бюджетированию продолжается. Качество документов и процедур, подготавливаемых субъектами бюджетного планирования, существенно выросло. Новые элементы бюджетного планирования понимаются, принимаются и исполняются. К настоящему времени внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, которые создают правовые основы для полноценного и легитимного осуществления реформы бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Однако реформирование бюджетного процесса на субфедеральном уровне в настоящее время проводится по сравнению с федеральным уровнем не так успешно.
Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» в целях скорейшей реализации на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов, утвердить собственные планы осуществления реформы, а также осуществлять управление на основе результативных принципов. Через два года после этого Президент РФ в послании Федеральному Собранию РФ достаточно жестко сказал о необходимости активизации работы по внедрению методов программно-целевого бюджетирования на субфедеральном уровне. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса предполагается использование опыта Фонда реформирования региональных финансов, который является одним из лучших опытов Правительства России по стимулированию деятельности региональных властей.
В 2006 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. Согласно Концепции смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами не должно ограничиваться только федеральным уровнем, но и распространяться на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Концепция предписывает субъектам Федерации необходимость перехода к программно-целевому бюджетированию.
Механизм программно-целевого бюджетирования, призванный повысить обоснованность и эффективность бюджетных расходов, усилить их целевую ориентацию, безусловно, представляет собой большой интерес для субъектов РФ. Положительный результат применения программно-целевого бюджетирования на субфедеральном уровне, в силу меньших объемов по сравнению с Федерацией, может быть получен гораздо быстрее. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие .
Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.
Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.
Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.
В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков.
В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета. В ходе реформы бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.
В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам. Данный процесс и является объектом реформирования третьего направления бюджетной реформы.
Реформа бюджетных организаций предполагает изменение типа существующих федеральных государственных учреждений путем создания автономных учреждений.
Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Реформа предполагает:
ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств;
преобразовать бюджетные учреждения, для кого статус бюджетных учреждений не подходит, является слишком жестким, в организации других организационно-правовых форм.
Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, и они будут нести ответственность сами за себя. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению.
Основная цель реформы – поставить бюджетное учреждение в более жесткие, чем сейчас, условия формирования и использования своих ресурсов.
Это достаточно радикальная реформа, которая находится только в начале своей реализации и, безусловно, столкнется еще со многими проблемами.
Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетной системе государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти. Но этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, выявили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключается в том, что этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.
Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.
Цель проведения этих реформ:
Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 июля 1991г. № 146-ФЗ, заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.
Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.
В 1997г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов. В 1998г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.
Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:
В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг.». Продолжением работы в этом направлении стали «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. Издание этого закона повлекло внесение существенных изменений в 2003г. в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.
В 2008г. Министерство финансов РФ разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в РФ на 2009 - 2011 годы».
В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Правительством РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана РФ» от 6 марта 2005г. №118, а также с подготовки и одобрения Правительством РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2006 - 2009 годах» № 249 от 22 мая 2006г. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».
Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2006 - 2009 гг. предусматривают осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты; введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета; изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.
В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
М c т. АФАНАСЬЕВ,
доктор экономических наук,
профессор, зав. кафедрой
государственных финансов ГУ-ВШЭ,
И. КРИВОГОВ,
аспирант кафедры
государственных финансов ГУ-ВШЭ
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:
ПЕРВЫЕ ИТОГИ И ВОЗМОЖНЫЕ
ПЕРСПЕКТИВЫ
Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах1. Ее основные цели - оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ , внедряется программная классификация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесрочное бюджетное планирование.
Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров. Попытаемся определить ключевые проблемы внедрения новых методов бюджетирования в российскую практику.
___________________________________________________________________________
1 Постановление Правительства Российской Федерации № 000 от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".
Бюджетные услуги
Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (метод) бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансового планирования. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости ст достижения конкретных результатов (предоставления услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы и является переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг, предоставляемых ими.
Понятие "бюджетная услуга" (или просто "услуга", оплаченная из общественных фондов) в данном случае должно отличаться от традиционного российского понимания указанного термина, так как сама идея и модель бюджетирования, ориентированного на результат, основываются в первую очередь на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами .
В России до недавних пор (а зачастую и сейчас) не было принято говорить об услугах, оказываемых государством. Скорее наоборот: общество осуществляло свою деятельность для государства, в рамках государства и в целях государства. В тех же случаях, когда обществу необходимо получить некую услугу со стороны государства, оно наталкивается на значительные административные барьеры и высокие трансакционные издержки. Простейшие примеры: трудности при получении компаниями лицензий и разрешений на ведение какой-либо деятельности или частными лицами при получении разрешительных документов. Нередко в отношениях между государств ом и обществом присутствуют признаки контракта: государство оказывает конкретные услуги гражданину, за которые он платит деньги в виде пошлины (например, за получение документа). В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них.
С другой стороны, государством предоставляются общественные услуги (например, уборка или освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Соответственно должна возникать и ответственность сторон контракта, однако на практике этого не происходит из-за нарушений обязательств государством по качественному и своевременному предоставлению услуг (несмотря на их оплату или даже предоплату в полном объеме).
Для более объективной оценки работы министерств, другими словами, степени их ответственности объектом контроля, в том числе со стороны контрольных органов, должны быть мероприятия (или программа мероприятий) и соответствующие результаты от достижения целей и решения задач, а не деятельность как таковая. Применительно к нашей тематике объектом контроля становятся бюджетные услуги. Выводы контрольных органов в таких случаях могут быть дискуссионными и носить рекомендательный характер для принятия соответствующего решения правительством или уполномоченным органом. Государственный бюджет и по определению его расходная часть должны быть направлены на финансирование предоставления обществу услуг (в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, обороны и т. п.) государством. Однако существует серьезное противоречие (или разрыв) между обязательствами государства по предоставлению обществу качественных бюджетных услуг и фактическими действиями государства, с одной стороны, и их оценкой обществом - с другой.
В ходе переписи населения в 2002 г, президент России на вопрос о сфере его деятельности сообщил переписчикам, что он "оказывает услуги населению".. Это было несколько неожиданно, так как первые лица государства ранее не давали столь ясных ответов о своей деятельности. Тем не менее в данной фразе заключена важная мысль: цель государства - предоставление качественных своевременных и экономичных услуг населению (под населением или обществом нужно понимать не только конкретных людей, но и институты бизнеса, организации и т. д.)
Возникают вопросы: какие услуги, по какой стоимости и в каком объеме должно предоставлять государство обществу? Ведь сформированный перечень государственных услуг с оценкой их стоимости будет представлять собой прообраз бюджета государства (расходной его части), в котором, с одной стороны, изложены все направления деятельности государства, а с другой - их финансовая оценка.
Общество всегда предъявляет определенные требования государству в части обеспечения безопасности, получения образования, услуг здравоохранения и т. д. Эти требования ничем не ограничены. Поэтому у государства просто не окажется средств, которые необходимы для их удовлетворения. Государство со своей стороны также ничем не ограничено в предоставлении услуг (за исключением бюджетных ограничений), даже тех, которые не нужны обществу, или тех, которые тормозят его развитие. Это приводит к увеличению государственных расходов и чрезмерному росту государственного бюджета . Стандартные рыночные принципы соотношения спроса и предложения здесь не работают. Каким же образом решать проблему формирования необходимых обществу бюджетных услуг, финансируемых государством? Можно выделить две модели.
В соответствии с первой моделью органы власти формируют перечень приоритетов и стратегических целей социально-экономического развития страны, который утверждается президентом или правительством России (например, в среднесрочных программах социально-экономического развития страны, в посланиях президента Федеральному собранию, в иных стратегических документах). Затем каждый распорядитель бюджетных средств осуществляет выбор целей и задач из утвержденного перечня и уже на этой основе формирует план мероприятий и бюджетных программ. Для реализации программ он должен представить обоснованные расчеты по их финансированию. Исходя из этого формируется бюджет на ближайший и последующие финансовые годы. Правда, подготовить исчерпывающее обоснование и найти взаимосвязь между целями (задачами, мероприятиями) и объемами их финансирования удается не всегда. Поэтому главные распорядители бюджетных средств будут стремиться сохранить бюджет хотя бы на уровне прошлого года. Оценку собственной деятельности они проводят сами, а результаты утверждают правительственные комиссии (Минфин и/или Минэкономразвития России).
Такая модель фактически и применяется в России: наряду со сметным финансированием главных распорядителей бюджетных средств начат процесс внедрения программного финансирования. Главные распорядители средств имеют как бы два бюджета: сметный (ведомственный), утверждаемый законом о федеральном бюджете, и программный, отражаемый в докладе об основных результатах деятельности.
Согласно второй модели, на начальном этапе выявляются потребности общества в получении услуг от государства (в сферах обеспечения правопорядка, здравоохранения и т. д.). В качестве методов сбора такой информации используются опросы общественного мнения, специализированные исследования, учитываются мнения экспертов в конкретных областях, заключения бизнес - сообщества и объединений и др. Собранная информация классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному) и затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и мероприятия структурируются по программам; проводится бюджетная оценка последних, то есть определяется стоимость мероприятий. Методы оценки могут быть разные, например, за основу берутся альтернативная стоимость аналогичных услуг на рынке либо экспертные заключения. В программах представлены как переходящие из года в год обязательства государства, так и новые. В результате формируется перечень программ, которые будут предложены для реализации с указанием объемов и источников их финансирования.
Для второй модели должны быть созданы высокоразвитые базовые институты гражданского общества и обеспечена двусторонняя связь в системе "власть -общество". Россия не располагает столь эффективными механизмами взаимодействия между обществом и государством, поэтому использование данной модели в российских условиях пока проблематично.
Организационные вопросы
Основным стратегическим документом развития экономики страны являются принимаемые правительством РФ среднесрочные программы социально-экономического развития, разрабатываемые на трехлетний период. Правительством также утверждаются федеральные целевые и инвестиционные программы , сроки реализации которых составляют от 3 до 8 лет. Сроки реализации целевых и инвестиционных программ, фактически являющихся тактическими инструментами правительства, могут в несколько раз превышать сроки выполнения стратегических программ развития Российской Федерации, хотя по логике все должно быть с точностью до наоборот. Больше того, цели, указанные в программах социально-экономического развития часто не поддаются количественному измерению. Например, такие цели, как создание эффективной национальной инновационной системы, повышение эффективности использования ресурсного потенциала и конкурентоспособности продукции, не дают четкого ответа на вопросы, что и в какой степени в результате их достижения получат государство или общество2. Вполне понятно, но вряд ли оправдано предложенное в 2005 г. исключение основных количественных целевых
показателей развития экономики - уровня инфляции и роста ВВП - из проекта федерального бюджета на 2006 год.
Указанные обстоятельства существенно усложняют реализацию бюджетных программ и соответственно внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, по следующим причинам:
Цели бюджетных программ могут не совпадать с задачами развития страны или быстро устаревать в результате постановки новых среднесрочных целей развития;
__________________________________________________________________
2 См.: Проект "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)" (http:// www. /wps/portal ).
Возникает необходимость частого пересмотра структуры бюджетных программ и их наполнения мероприятиями;
Цели программ не достигаются;
Программы реализуются неэффективно из-за отсутствия четких критериев оценки их эффективности.
Временные горизонты среднесрочного планирования, очерченные трехлетним периодом, ограничивают возможности планирования расходов (и доходов) в рамках долгосрочных бюджетных программ. В качестве одного из вариантов решения данной проблемы можно использовать обязательное включение в структуру бюджетных программ промежуточных целей и индикаторов их оценки, а также составление четкого и достаточно подробного ежегодного бюджета программы. К тому же по-прежнему финансирование федеральных целевых программ как из федерального, так и из региональных бюджетов осуществляется в недостаточных размерах. Это по понятным причинам не позволяет проводить намеченные в рамках программ мероприятия и выполнять поставленные задачи. Затягивание с решением данной проблемы может дискредитировать новые методы бюджетирования на практике.
Бюджетная реформа помимо прочего связана с необходимостью изменения принципов и механизмов взаимодействия как внутри органов государственной власти, так и власти с обществом. Эти вопросы должны решаться в рамках административной реформы, проведение которой началось тогда же, когда и бюджетной, весной 2004 г. Вот почему важно обеспечить координацию и согласованность бюджетной и административной реформ.
Во многих странах внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс вызвало отрицательное отношение со стороны сотрудников министерств: их восприятие новых методов бюджетирования ассоциировалось не с необходимостью совершенствовать работу, а с дополнительной нагрузкой. Действительно, нагрузка и требования к работникам министерств, а также органов контроля при внедрении этих методов существенно возрастают, особенно на переходном этапе.
Деятельность министерств ориентирована, как правило, на реализацию сметного планирования бюджета, и при переходе к целевому формированию бюджета требуются соответствующие изменения как в их функциях, так и в кадровом потенциале. Отсутствие персонала соответствующей квалификации затрудняет качественную подготовку федеральных целевых программ, их осуществление, мониторинг и оценку. Вот почему уже сейчас надо начинать разработку программ повышения квалификации и переобучения в этой сфере, а возможно, и частичное сокращение численности персонала и набор нового на конкурсной основе.
На проведение самой бюджетной реформы и на внедрение новых функций в систему органов власти требуются дополнительные (иногда значительные) ресурсы, которые уже сейчас надо предусматривать в федеральном бюджете. Речь идет о следующем: разъяснении новых принципов бюджетирования и контроля за результатами их внедрения; подготовке методических материалов; обучении сотрудников и повышении их квалификации; проведении исследований, обзоров, опросов для сбора необходимой первичной информации, касающейся деятельности министерств ; разработке и внедрении современных информационных систем на базе высоких технологий; внесении изменений в бюджетное законодательство и др.
Управление программным бюджетом
В России накоплен достаточный опыт по управлению бюджетными средствами, структурированными в виде проектов и программ. Можно вспомнить пятилетние планы и государственные проекты по строительству объектов инфраструктуры. В современных условиях - это федеральные целевые программы, инвестиционные программы и проекты международных финансовых организаций.
Анализ основных документов по программам3 показывает, что в большинстве случаев не представляется возможным четко идентифицировать органы управления федеральными целевыми программами, определять их функции, полномочия и ответственность. До сих пор нет обоснованных и достаточно отработанных механизмов определения расходов, связанных с управлением программами. Такие расходы, как правило, не выделены отдельной строкой в бюджете программ, а там, где определены общие расходы на управление, отсутствует их детализация по конкретным направлениям. Выделяемые бюджетные средства на содержание органов управления федеральных целевых программ не подкреплены должным обоснованием. На этапе их разработки расходы на управление в некоторых случаях выделяются в отдельную статью, например, "Управление программой" или "Содержание дирекции", однако на этапе реализации программ данные об их использовании могут отсутствовать.
Действующий порядок подготовки и реализации федеральных целевых программ, а также доступная отчетность по ним не предусматривают обязательного формализованного отражения расходов в рамках программ по конкретным направлениям, категориям, компонентам. Отсутствует такая категория, как "Управление федеральной целевой программой". Формализовано только деление расходов по статьям "капитальные расходы", "НИОКР" и "прочие расходы". Причем именно
на статью "прочие расходы" нередко приходится основная часть выделенных на финансирование программы бюджетных средств, включая средства на управление программой. Финансирование расходов на управление программами осуществляется из федерального бюджета, при этом возможно использование двух моделей управления ими.
____________________________________________________________
3См., например, материалы информационного сервера по федеральным целевым программам
(http: // www. programs-gov. ru/ cgi-bin/index. cgi).
Первая модель заключается в том, что внутри министерства или ведомства создается специализированное подразделение, которое наделяется соответствующими полномочиями по управлению программой. Затраты, связанные с этим, будут складываться из сметных расходов на функционирование данного подразделения, включая фонд оплаты труда , и на налоговые отчисления, аренду, накладные расходы , связь, коммунальные услуги . Если функции по реализации федеральных целевых программ возлагаются на подразделение, которое осуществляет и другую деятельность, то необходимо определять доли фактически затраченного времени персонала на управление программой и на решение иных задач.
В законе о федеральном бюджете на 2005 год только по трем программам и подпрограммам выделены расходы, связанные с управлением федеральными целевыми программами (на содержание дирекций). Например, по подпрограмме "Железнодорожный транспорт" эти расходы в 2005 г. составят около 22 млн. руб., по подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты на 2004-2010 гг." - примерно 52 млн. руб.
Однако главное заключается в том, что необходимо разработать перечень функций, возлагаемых на дирекции, а также источники их финансирования, кроме федерального бюджета. Только при таких условиях можно обеспечить долевое выделение средств на управление федеральными целевыми программами.
Вторая модель предполагает, что министерство или ведомство, ответственное за реализацию программы, осуществляет закупку соответствующих консультационных услуг на рынке.
В этом случае затратами, связанными с управлением программой, будет являться стоимость заключенного контракта между министерством и компанией.
Опыт управления и финансирования федеральных целевых программ нельзя напрямую переносить на новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Требуется внесение соответствующих изменений в нормативно-правовую базу подготовки, реализации, мониторинга и отчетности бюджетных целевых программ. Наряду с более подробной расшифровкой расходов в рамках федеральных целевых программ необходимо выделять в отдельную категорию расходы, связанные с управлением федеральными целевыми программами. Должен быть также утвержден порядок управления бюджетными целевыми программами, формализующий механизмы и процедуры управления ими.
Оценка эффективности бюджетных расходов
Главным элементом программного бюджета или бюджетирования, ориентированного на результат, является система мониторинга и
оценки4 эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою очередь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выявлять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы - возможность конкурсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или отдельных программных мероприятий в ходе их реализации. При определении эффективности программ основной акцент должен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями общественной, бюджетной или
коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте.
___________________________________________________________
4 М&Е System (Monitoring and Evaluation) - термины, принятые в международной практике
Однако показатели метода "выгоды -затраты" не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эффективности вложений государственных средств. Так же не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе - в здравоохранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.
Это обстоятельство подтверждается и международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности проектов и программ. Основной акцент при этом делается на достижении намеченных целей и решении поставленных задач, а также на качестве самой программы5.
В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласованы Минфином России и Минэкономразвития России) ключевые показатели эффективности основаны именно на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках бюджетных программ. В соответствии с ними оцениваются следующие три показаэкономическая эффективность - соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий и затрат на их достижение (например, на строительство/ремонт 1 км автодороги); (2) общественная эффективность - соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственных показателей деятельности;
(3) общественно-экономическая эффективность - соотношение величины полученного в процессе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат.
_______________________________________________________________
5 Методические подходы Всемирного банка к оценке эффективности проектов базируются на целевом методе, который фокусируется на оценке результативности проектов, устойчивости проектов и институционального влияния проектов. Для определения результативности проекта проводится оценка трех факторов: (1) релевантности (то есть значимости и соответствия) целей проекта потребностям государства и институциональным приоритетам, (2) социальной эффективности проекта (efficacy или effectiveness), то есть степени, с которой цели проекта были (или будут) достигнуты, и (3) экономической эффективности проекта (efficiency) - соотношения объема товаров и услуг, произведенных в результате выполнения проекта или программы (то есть выпуск), и ресурсов, затраченных на их производство (затраты). См.: "Evaluation Tools & Approaches" (http://www. worldbank. org/ oed / oed_approach_summary. html).
Для оценки эффективности программ можно предложить шкалу направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач.
Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оценивать не только результаты, но и качество самого процесса их достижения.
Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также формировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.
Графа с весами того или иного направления фактически отражает важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направлений, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (см. табл.)
Направления оценки программы
Направления оценки | Вес направления |
Цели и задачи программы Цели программы Задачи (компоненты) программы и сроки их решения | |
Планирование мероприятий программы Общий срок и план реализации мероприятий программы Финансирование программы | |
Управление и мониторинг программы Механизмы управления/реализации программы Внешний мониторинг и отчетность по программе Доступность информации для общественности о программе и ходе ее реализации | |
Результативность и эффективность программы Результаты реализации программы на основе системы показателей и устойчивость достигнутых результатов Методики и расчеты общественной и бюджетной эффективности (анализ затрат и выгод в денежном выражении) | |
Итоговая оценка: |
Эти оценки эффективности программ по направлениям предложены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования6. Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком7 и в международной практике8. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекватной оценки того или иного направления сведен к минимуму, поскольку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить.
Основным показателем оценки программы должна быть интегральная оценка ее эффективности, которая будет выражена количественно в баллах в интервале от О (минимум) до 5 (максимум). Она является взвешенной оценкой анализа различных аспектов Подготовки, реализации, контроля и результатов программы. Интегральная оценка ее эффективности определяется суммой баллов с учетом весов направлений оценки в соответствии с приведенной выше таблицей.
Каждое из направлений оценивается по соответствующим оценочным таблицам по пятибалльной шкале. Как уже отмечалось, оценка практически каждого направления включает анализ текущего состояния по нескольким критериям, что минимизирует риск неадекватной оценки того или иного направления. При этом делается выбор из множества критериев, которые определены как уровни оценки. Итоговая оценка каждого направления рассчитывается как сумма баллов по каждому критерию данного направления с учетом веса критерия. Уровни (описание) критериев и их веса должны приводиться в соответствующих оценочных таблицах
__________________________________________________________________
7 Департамент оценки операций Всемирного банка использует шесть уровней для оценки результатов социальной эффективности и экономической эффективности программ, начинающихся оценкой "совершенно неудовлетворительно" и кончающихся оценкой "весьма удовлетворительно".
8См., например, "Механизм рейтинговой оценки программ" (Program Assessment Rating Tool - PART), который применяется с 2004 г. Административно-бюджетным управлением США для целей оценки программ (http://www. whitehouse. gov/omb/ part /index, html).
Наличие интегрального количественного показателя оценки, основанного на использовании стандартизованной шкалы оценки, дает возможность сравнивать различные программы и соответственно ранжировать их по этому показателю с целью выбора из портфеля реализуемых программ наиболее эффективных. Появляется база для принятия контролирующими и руководящими органами, ответственными за управление портфелем программ, взвешенных решений по оптимизации этого портфеля.
При проведении такой оценки можно выявить слабо проработанные механизмы не только отдельной программы, но и их групп (например, группы проектов МФО и группы федеральных целевых программ или различных групп, объединенных по отраслевому или иному признаку). Подобного рода оценку целесообразно проводить как по завершении программы, так и в процессе ее реализации, а также на этапе подготовки.
Предлагаемый метод оценки можно использовать в ходе принятия решений о выборе альтернативных вариантов реализации программ или при необходимости распределения ограниченных финансовых ресурсов на большое число конкурирующих программ9. В случае целесообразности отражения достигнутого уровня затрат по отдельным непосредственным и конечным результатам показатели экономической и общественно-экономической эффективности также могут быть вынесены в число главных показателей. Последнее имеет смысл, когда есть возможность сравнить данные показатели с аналогичными показателями, достигнутыми в других проектах/программах как в России, так и за рубежом.
На данном этапе бюджетного реформирования в России наиболее важным в предлагаемом подходе к оценке эффективности программ является не столько конечный количественный результат оценки, выраженный в баллах
__________________________________________________________________
9. В 2005 г. распоряжением Правительства России (от 12 апреля 2005 г.) на основе данных эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат, было распределено между главными распорядителями средств на конкурсной основе 180 млн. руб., или 0,006% всех расходов федерального бюджета на 2005 год.
или денежных единицах , сколько возможность демонстрации качества всех аспектов бюджетных программ (процессов планирования, финансирования, закупок, мониторинга, управления). Такая работа должна проводиться на регулярной основе (например, в привязке к ежегодному бюджетному циклу), чтобы можно было своевременно выявлять проблемные места в реализации бюджетных программ и принимать соответствующие меры.
Приведенные в этом разделе ключевые элементы методологии аудита эффективности программных расходов бюджета целесообразно внедрять в текущую практику как самих министерств (внутренний аудит), так и контролирующих органов (внешний аудит).
Бюджетные реформы и контроль
за эффективностью расходов
Для эффективного проведения бюджетной реформы и закрепления ее достижений требуется соответствующая законодательная база. В тех случаях, когда процесс реализуется только на уровне исполнительной власти, в дальнейшем возникают существенные задержки и даже остановки в реализации реформ. Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, означает, с одной стороны, повышение степени свободы министерств и ведомств распоряжаться средствами, а с другой - усиление их ответственности. Основной акцент смещается с внешнего контроля на внутренний - на уровень министерств и ведомств.
Некоторые страны, прежде чем начинать всеобъемлющее внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, реализовывали отдельные пилотные проекты на уровне одного или нескольких министерств. После этого программный подход с учетом выявленных проблем и соответствующих корректировок получал распространение на остальные министерства и ведомства.
Переход к методам бюджетирования, ориентированного на результат, часто сопровождается (увязывается) другими реформами: административной (выделением функциональных агентств и служб), системы учета и отчетности в государственном секторе (переходом от кассовой: метода учета к методу начисления). Часто при этом создаются координирующие структуры на высшем уровне исполнительной власти.
Для контроля за реализацией программ в структуре каждого органа исполнительной власти создается должность ответственного за внутренний учет (например, на уровне заместителя министра). Этот специалист (или группа специалистов) может назначаться как парламентом, так и Минфином или правительством и подчиняться напрямую руководителю данного органа исполнительной власти, хотя финансирование его будет осуществляться не за счет министерства.
При подготовке ежегодного отчета о реализации программ министерства на основе сравнения фактических значений показателей с целевыми ориентирами должны, как правило, объяснять причины полученных расхождений. Также они должны представлять план дальнейших действий по обоснованию недостигнутых целей, рассчитывать план и бюджет на следующий год с учетом фактических результатов, оценивать качество используемой в отчете информации.
Минфином России в сентябре 2005 г. опубликован доклад "Бюджетная политика 2006-2008 годов"10, в котором приведены основные итоги первого этапа бюджетной реформы. К их числу можно отнести принятие трехлетнего перспективного финансового плана, разделение действующих и принимаемых бюджетных обязательств государством, формирование докладов распорядителей средств о результатах деятельности, структурированной по бюджетным программам.
Отметим, что доклады распорядителей бюджетных средств о результатах деятельности не имеют статуса закона и являются скорее приложением к сметным расходам, которые утверждаются в составе закона о федеральном бюджете. Однако именно в них (а не в этом законе) отражены цели и задачи распорядителей бюджетных средств с увязкой их бюджетного финансирования. Вот почему одной из очередных задач бюджетной реформы должно быть повышение статуса докладов распорядителей бюджетных средств (возможно, через внедрение программной классификации бюджета) для усиления их ответственности за качество информации в докладах, а также за исполнение бюджетных программ.
В настоящее время уже создана основа для проведения очередного этапа бюджетной реформы, который заключается в следующем. На основе информации докладов об основных результатах деятельности, а также федерального бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств
проводится комплексный анализ (аудит) эффективности расходов федерального бюджета. В ходе такой работы предстоит оценить эффективность и стоимость предоставляемых распорядителями средств бюджетных услуг, а также определить потребности в них. Чтобы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесообразно обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам.
Итогом проведения этой работы должно быть составление перечня наиболее эффективных и отобранных на конкурсной основе бюджетных целевых программ, включающих конкретные и обоснованные бюджетные услуги, которые должны быть профинансированы из бюджетных средств, например, в 2007 г. При этом может быть выявлено, что часть бюджетных услуг и соответственно бюджетных программ окажется невостребованной по той или иной причине, например, из-за их неэффективности, что потребует разработки соответствующих мероприятий.
_________________________________________________________________
10 http://www. minfin. ru/budref/budjet2006.pdf
Представленная в 2005 г. президентом России амбициозная программа развития здравоохранения и образования, агропромышленного сектора и жилищной сферы, а также одобренное несколькими месяцами ранее решение правительства России о создании Инвестиционного фонда предполагают существенное увеличение государственных расходов на достижение этих целей начиная с 2006 г. Однако с повышением заработной платы работников, например, сфер здравоохранения и образования, качество предоставляемых бюджетными учреждениями услуг может и не повыситься.
Не вполне ясны также процедуры и механизмы реализации этих государственных проектов, которые, возможно, выйдут за рамки бюджетного процесса.
Кроме задачи повышения благосостояния населения, следует также обозначить и другие, не менее актуальные цели данных государственных проектов. Более того, важно определить результаты, которые государство ожидает получать от их реализации каждый год, то есть вполне определенно увязать увеличение государственных расходов с повышением качества предоставляемых государством бюджетных услуг.
Таким образом, необходимо в полной мере применить для данных проектов методы бюджетирования, ориентированного на результат, включая проведение аудита эффективности проектов на всех этапах их подготовки и реализации. В противном случае может сформироваться дорогостоящая и малоэффективная система по "освоению" бюджетных ресурсов.
