Бюджетный процесс на уровне субъекта РФ - это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность субъекта РФ по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта РФ, его исполнению, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении.
Бюджетный процесс на уровне субъектов РФ осуществляется по принципам и стадиям, присущим бюджетным процессам других уровней: 1) составление проекта бюджета; 2} рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Детальное регулирование бюджетного процесса на региональном уровне осуществляется нормативными правовыми актами субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством. Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ разрабатывает на своей территории порядок и условия представления проекта соответствующего бюджета, рассмотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, его уточнения в ходе исполнения. Названный порядок закрепляется в законе о бюджетном процессе соответствующего субъекта РФ, нормы которого не должны противоречить федеральным нормативным финансово-правовым актам (например, Закон Омской области от 08.10.2007 № 952-03 «О бюджетном процессе в Омской области»; Закон Забайкальского края от 07.04.2009 № 155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» и др.).
1. Составление проекта бюджета. Составлению проекта бюджета субъекта РФ предшествует разработка прогнозов, планов развития и целевых программ соответствующего региона. На основании этих расчетов исполнительный орган государственной власти составляет проект бюджета субъекта РФ и вносит его на рассмотрение соответствующего представительного органа власти согласно п. 1 ст. 185 БК не позднее 1 ноября текущего года. Конкретные сроки внесения проекта бюджета устанавливаются представительным органом власти субъекта РФ самостоятельно. Правительство РФ до начала очередного финансового года доводит до законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год. Минфин России организует работу по доведению до законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ инструктивных писем об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год. Федеральные органы власти устанавливают единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов и объемы финансовой помощи по каждому нуждающемуся субъекту РФ. В свою очередь, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ предоставляют федеральным исполнительным органам государственной власти отчеты об исполнении бюджетов за прошлый финансовый год, а также утвержденные бюджеты на текущий финансовый год. Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом государственной власти показателей. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов РФ исполнительный орган государственной власти предоставляет в федеральный орган исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования размеров финансовой помощи.
Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем исполнительном органе государственной власти. В случае их полного или частичного отклонения федеральный орган исполнительной власти обязан совместно с заинтересованным органом исполнительной власти субъекта РФ составить протокол об имеющихся разногласиях. Для их рассмотрения законодательные (представительные) органы государственной власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии доводятся до сведения законодательных (представительных) органов государственной власти всех уровней. Окончательное решение принимается федеральным законодательным (представительным) органом государственной власти.
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ доводят до органов местного самоуправления соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.
2. Сгладил рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ в каждом регионе осуществляется различно. Единым правилом является постатейное рассмотрение проекта бюджета законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Как правило, предварительное рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта РФ проходит в комитетах законодательного (представительного) органа государственной власти региона. Для более тщательного предварительного обсуждения законопроекта о бюджете комитеты могут проводить открытые депутатские слушания. Затем комитет по бюджетным вопросам в установленный региональным бюджетным законодательством срок анализирует и обобщает заключения комитетов и выводы депутатских слушаний и готовит сводное заключение по проекту закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Сводное заключение направляется исполнительному органу государственной власти субъекта РФ в целях доработки указанного законопроекта с учетом предложенных замечаний. Срок его доработки устанавливается бюджетным законодательством субъекта РФ. Уточненный проект закона о бюджете вносится на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который в установленный срок его рассматривает и принимает постановление о принятии проекта закона о бюджете за основу либо о его отклонении.
Процедура рассмотрения проекта закона о бюджете в субъектах РФ регламентирована по-разному. Например, ст. 15 Закона Омской области от «О бюджетном процессе в Омской области» допускает рассмотрение проекта закона об областном бюджете в двух чтениях; ст. 20-22 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» предписывают Законодательному собранию Санкт-Петербурга рассматривать проект бюджета в трех чтениях.
В случае непринятия закона о бюджете субъекта РФ на следующий год до начала нового финансового года законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает постановление, предоставляющее право исполнительному органу государственной власти осуществлять бюджетное финансирование на определенный срок в размере 1/12 объема расходов предыдущего года,
3. Исполнение бюджета субъекта РФ относится к компетенции исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Непосредственное исполнение бюджета осуществляется финансовыми органами на основе годовой (с поквартальным распределением) росписи доходов и расходов бюджета, составляемой в соответствии с поквартальным распределением доходов и расходов этого бюджета.
По общему правилу, установленному ст. 215.1 БК, кассовое исполнение региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством. Вместе с тем абз. 5 названной статьи допускает передачу органами Федерального казначейства полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, исполнительным органам государственной власти субъекта РФ. Передача названных полномочий осуществляется при условии их финансового обеспечения за счет собственных доходов регионального бюджета и наличия в собственности субъекта РФ имущества, необходимого для осуществления принимаемых функций.
Исполнение бюджета субъекта РФ начинается 1 января и заканчивается 31 декабря года, на который этот бюджет утвержден. Порядок совершения заключительных операций по бюджету устанавливается финансовым органом соответствующего субъекта РФ по согласованию с территориальным органом Федерального казначейства и территориальным органом Банка России.
4. Отчет об исполнении бюджета субъекта РФ готовит исполнительный орган государственной власти, ответственный за исполнение бюджета. Отчет составляется на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств с обязательным соблюдением требований бюджетной классификации. Как правило, в годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ включаются также определенные документы и справочно-информационные материалы: сведения о займах (ссудах), выданных из бюджета субъекта РФ, о выданных гарантиях и поручительствах по кредитам кредитных организаций; справка об использовании внутренних и внешних заимствований по каждому виду заимствования, условиях заимствования и сроках возврата; реестр внутреннего и внешнего долга субъекта РФ и т.п. Например, ст. 42 Закона г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» устанавливает, что одновременно с проектом закона Москвы об исполнении бюджета города в Московскую городскую Думу представляются: сведения об исполнении консолидированного бюджета Москвы за прошедший год; отчет о ходе выполнения городских целевых программ; отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства Москвы; отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.
Отчет об исполнении бюджета представляется соответствующему законодательному (представительному) органу государственной власти для рассмотрения. В большинстве субъектов РФ действует правило об одновременном представлении отчета и в финансов о-контрольный орган (контрольную, счетную палату и т.п.) региона. По результатам рассмотрения законодательный (представительный) орган государственной власти принимает решение в форме закона об утверждении отчета. Утвержденный отчет об исполнении бюджета субъекта РФ или решение о его отклонении подлежат обязательному опубликованию в соответствующих официальных СМИ.
При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в исполнительном органе государственной власти субъекта РФ может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляемый органами Минфина России согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и Минфином России.
Законодательный (представительный) орган государственной власти принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения аудиторского заключения соответствующего контрольно-счетного органа. Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несоответствие его исполнения утвержденному, росписи доходов и расходов бюджета, бюджетным ассигнованиям при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий законодательный (представительный) орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В этом случае исполнительный орган государственной власти имеет право обратиться в прокуратуру для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов РФ предусматривает ответственность исполнительного органа государственной власти перед законодательным (представительным) органом государственной власти (досрочное прекращение полномочий, выражение недоверия и др.) что последний вправе возбудить процедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц. После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполнительные органы государственной власти публикуют их в СМИ.
Бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения по своему характеру представляет собой законотворческий процесс, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Однако имеются существенные особенности, которые не встречаются в законотворческом процессе.
БК детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем. Порядок утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований соответственно. Однако БК содержит единые для всех бюджетов бюджетной системы требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей (п. 3 ст. 184.1 БК), а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам (ст. 184.2 БК).
После составления проект бюджета вносится на рассмотрение и утверждение в соответствующий законодательный (представительный) орган власти. Необходимо отметить, что проекты бюджетов разных уровней бюджетной системы вносятся на утверждение последовательно: проект федерального бюджета – не позднее 1 октября текущего года (ст. 192 БК), проект бюджета субъекта РФ в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 1 ноября текущего года, проект местного бюджета в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 БК).
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются (ст. 184.2 БК):
основные направления бюджетной и налоговой политики;
предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
пояснительная записка к проекту бюджета;
методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет.
М.В. Карасева (2012) отмечает, что рассмотрению бюджета предшествуют определенные предварительные процедуры. Первоначально решается вопрос о принятии закона к рассмотрению. На этом этапе проверяется соблюдение формальных требований к законопроекту (ст. 194 БК). Далее осуществляются подготовительные процедуры, в рамках которых принятый к рассмотрению закон направляется различным субъектам права законодательной инициативы, в соответствующие комитеты для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК).
Этапами стадии утверждения бюджета являются его обсуждения (чтения) в законодательном (представительном) органе власти. Для федерального бюджета предусмотрено три обязательных чтения в Государственной Думе, после чего федеральный закон о федеральном бюджете передается, согласно статье 105Конституции Российской Федерации, на одобрение в Совет Федерации и далее ‑ на подпись Президенту Российской Федерации, после чего следует его обязательное опубликование в установленном порядке.
В первом чтении (в течение 30 дней со дня внесения проекта закона о бюджете) Государственная Дума рассматривает концепцию бюджета и основные характеристики проекта бюджета, к которым относятся (п. 2 ст. 199 БК):
прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
дефицит (профицит) федерального бюджета.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета также учитывается объем валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции (потребительских цен).
По результатам рассмотрения проекта бюджета Государственная Дума может либо принять либо отклонить данный проект.
В случае отклонения проекта Государственная Дума может (ст. 202 БК):
передать указанный проект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации. Решение согласительной комиссии принимается в два этапа. Вначале осуществляется раздельное голосование членов согласительной комиссии от каждой стороны. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство участников соответствующей стороны. На втором этапе результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если было поддержано сторонами единогласно (ст. 203 БК).
вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку. Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций и вносит его на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Государственная Дума рассматривает доработанный законопроект в течение 10 дней со дня повторного внесения (ст. 204 БК).
поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство Российской Федерации представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после сформирования (ст. 204 БК).
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации (ст. 201).
Во втором чтении (в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении) рассматриваются и утверждаются приложения к бюджету (ст. 205 БК):
перечень главных администраторов доходов бюджета;
перечень главных администраторов источников финансирования дефицита;
бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;
распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;
программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации;
программа государственных внешних заимствований Российской Федерации;
программа государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях;
программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте;
бюджетные ассигнования, направленные на финансовое обеспечение долгосрочных (федеральных) целевых программ;
непосредственно текстовые статьи проекта федерального закона.
БК не предусматривает возможности отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, однако предусматривает возможность внесения в него поправок (п. 3-5 ст. 205 БК)
В третьем чтении (в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении) утверждается ведомственная структура расходов, при этом законопроект о бюджете выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации для одобрения.
Согласно ст. 106 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой (ст. 208 БК). В случае отклонения бюджета Советом Федерации предусмотрено образование согласительной комиссии.
Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
В случае отклонения Президентом РФ Федерального закона о федеральном бюджете указанный закон также передается в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ (ст. 210 БК).
Рассмотрение и утверждение бюджетов
Цель главы - изучить порядок рассмотрения и утверждения бюджетов. При ее освоении студенты должны:
1. общий порядок рассмотрения и утверждения бюджетов различных уровней государственной власти РФ;
2. понять особенности работы с бюджетами органов представительной власти;
3. уметь разбираться в проблемах рассмотрения и утверждения бюджетов, быть способными и готовыми к их решению.
1. рассмотрение и утверждение федерального бюджета Российской Федерации;
2. рассмотрение и утверждение региональных бюджетов;
3. проблемы и пути совершенствования рассмотрения и утверждения бюджетов на современном этапе
Рассмотрение и утверждение федерального бюджета Российской Федерации
Порядок рассмотрения и утверждения бюджета - один из наиболее социально значимых процессов в жизнедеятельности общества и особенно государственных структур. Поскольку бюджет - главный финансовый план страны, его принятие непосредственно затрагивает экономическую политику государства и интересы должностных лиц.
Характерная отличительная черта второй стадии бюджетного процесса - это фактическое общественное признание представительными органами власти предлагаемых проектов бюджетов. Мера признания может быть различной: от полного отрицания проекта и его разработчиков до полного согласия. Но в любом случае тот или иной бюджет должен быть принят, ибо в отсутствие его государство перестанет существовать.
Порядок рассмотрения и утверждения проекта закона о федеральном бюджете определяется Бюджетным кодексом РФ.
Правительство РФ представляет на рассмотрение в Государственную Думу и Президенту РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год до 26 августа текущего года одновременно со следующими документами:
1. предварительными итогами социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;
2. прогнозом социально-экономического развития РФ;
3. основными направлениями бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;
4. планом развития государственного и муниципального секторов экономики;
5. прогнозом сводного финансового баланса по РФ;
6. прогнозом консолидированного бюджета РФ;
7. основными принципами и расчетами по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ;
8. проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов;
9. проектом федеральной адресной инвестиционной программы;
10. проектом государственной программы вооружения;
11. проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;
12. расчетами по статьям доходов и расходов федерального бюджета и дефициту бюджета;
13. международными договорами РФ, включая нератифицированные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;
14. проектом программы государственных внешних заимствований РФ;
15. проектом программы предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам;
16. проектом структуры государственного внешнего долга РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам;
17. проектом структуры государственного внутреннего долга РФ и проектом программы внутренних заимствований;
18. предложениями по индексации оплаты труда бюджетных работников, минимальных размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих;
19. перечнем законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается.
Одновременно с проектом федерального бюджета Правительство РФ представляет проекты федеральных законов :
1) о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах;
2) о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;
3) о внесении изменений и дополнений в ФЗ «О бюджетной классификации РФ».
В случае если проектами федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и государственных пенсий, то Правительство РФ вносит проекты законов о повышении минимального размера оплаты труда и пенсий, индексации государственных пенсий.
1. оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчетный год;
2. проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ и отчет о гарантиях за истекший период текущего года;
3. проекты программ предоставления бюджетных средств на возвратной основе и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за отчетный год и истекший период текущего года;
предложения по содержанию Вооруженных сил РФ. ентральный банк России до 1 октября представляет в Госдуму проект государственной денежно-кредитной политики.
В течение суток Совет или Председатель Госдумы направляет проект закона о федеральном бюджете в Комитет по бюджету для заключения о соответствии представленных документов необходимым требованиям. На основании заключения Комитета принимается решение к рассмотрению законопроекта Госдумой либо о возвращении его в Правительство РФ на доработку, если состав документов не соответствует требованиям. В последнем случае доработанный законопроект представляется в Госдуму Правительством РФ в десятидневный срок.
В течение трех дней Советом или Председателем Госдумы проект закона о федеральном бюджете направляется:
1. в Совет Федерации;
2. в комитеты Госдумы;
3. другим субъектам права законодательной инициативы;
4. в Счетную палату РФ на заключение.
Одновременно Совет Думы назначает профильные комитеты Госдумы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов расходов бюджета, одним из которых является Комитет по бюджету, а также комитеты Госдумы, отвечающие за рассмотрение других документов.
Госдума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях. При этом законы о внесении изменений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды должны быть приняты Госдумой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах государственных ВБФ, минимальном размере оплаты труда и пенсий, размере порядке индексации и перерасчета государственных пенсий должны быть приняты Госдумой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.
При отклонении Госдумой федеральных законов о внесении изменений в налоговое законодательство РФ, а также в законодательные акты РФ о тарифах взносов в государственные ВБФ до рассмотрения в первом чтении проекта федерального бюджета расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе законодательства РФ.
Первое чтение проекта федерального бюджет продолжается 30 дней, в течение которых Госдума рассматривает:
1. концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на очередной год;
2. основные направления бюджетной и налоговой политики;
3. принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
4. проект программы государственных внешних заимствований РФ;
5. основные характеристики федерального бюджета (доходы федерального бюджета по группам , подгруппам и статьям класси- фикации доходов бюджетов РФ, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, дефицит (профицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники покрытия дефицита федерального бюджета, общий объем расходов федерального бюджета на очередной год).
Первые 15 дней комитеты Госдумы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения о принятии или отклонении законопроекта, а также предложения по предмету первого чтения. На их основании Комитет по бюджету готовит свое заключение и проект постановления Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и представляет их на рассмотрение в Госдуму.
При рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении Госдума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклад Комитета по бюджету и второго профильного комитета, а также доклад Счетной палаты РФ и принимает решение о его принятии или отклонении. В случае принятия законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. При отклонении Госдума может:
1. передать законопроект в трехстороннюю согласительную комиссию представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ для уточнения основных характеристик федерального бюджета;
2. вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;
3. поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
При передаче проекта федерального закона о федеральном бюджете в согласительную комиссию в течение 10 дней последняя разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета. Решение комиссии считается принятым одной стороной, если за него проголосовало большинство представителей. Голосование каждой стороны принимается за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны, и несогласованным при возражении, хотя бы одной стороной.
По окончании работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение в Госдуму согласованные основные характеристики федерального бюджета и связанные с ними законопроекты, а также несогласованные позиции.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона 6 федеральном бюджете и об основных характеристиках федерального бюджета. Если постановление не принимается, то проект отклоняется повторно в первом чтении. В этом случае ставится вопрос о доверии Правительству РФ.
При отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает законопроект и вносит его на повторное рассмотрение в первом чтении. Со дня повторного внесения законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении 10 дней.
В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после сформирования.
Во втором чтении, занимающем 15 дней, утверждаются расходы: федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета, в соответствии с которыми Комитет по бюджету разрабатывает и вносит в Госдуму проект постановления о принятии федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении.
Если Госдума отклоняет законопроект во втором чтении, то он передается в согласительную комиссию.
В третьем чтении законопроекта, занимающем 25 дней, Госдума рассматривает;
1. подразделы расходов федерального бюджета;
2. распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ и т.д. на очередной год;
3. программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов;
4. программы государственных внешних и внутренних заимствований РФ;
5. программу предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам;
6. перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается.
Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в Комитет по бюджету, который в течение 10 дней проводит их экспертизу и передает в профильные комитеты. Голосование по поправкам проводится Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования комитетов совпадают. Поправки, по которым у Комитета по бюджету и профильного комитета имеются разногласия, выносятся на рассмотрение в Госдуму.
В четвертом чтении Госдума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 15 дней и принимает его в целом. Принятый Госдумой законопроект о федеральном бюджете в течение пяти дней передается Совету Федерации, который рассматривает его 14 дней.
Совет Федерации может возвратить проект в Госдуму. Принятый Госдумой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете передается в Совет Федерации. При несогласии Госдумы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Госдумы.
После одобрения Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент имеет право сразу подписать федеральный закон или отклонить его. При отклонении закон передается для устранения разногласий в согласительную комиссию с участием представителя Президента РФ, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Госдумы согласованный закон. Госдума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в одном чтении.
Федеральный закон о федеральном бюджете не вступает в силу до начала очередного года/в случае непринятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете до 15 декабря текущего года, также в случае невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете по другим причинам до 1 января очередного года.
При существенных отклонениях фактических параметров исполнения бюджета от плановых, возникающих в результате нестабильности экономики и недостаточно хорошего качества формирования бюджета, появляется необходимость внесения изменений в Закону о бюджете. Тогда Правительство РФ разрабатывает и представляет в Госдуму проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете относительно основных характеристик федерального бюджета, распределения регулирующих доходов между бюджетами, а также распределения расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций в случаях:
1. превышения доходов более чем на 10%, что подтверждено исполнением федерального бюджета за первое полугодие текущего года, при условии, что Правительство РФ не внесло в Госдуму соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Госдумой отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюджете за первое полугодие;
2. выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета и внесения предложений о сокращении либо блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств федерального бюджета
В случае снижения (роста) ожидаемых поступлений в федеральный бюджет, что может привести к изменению финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ вносит в Госдуму проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный за-, кон о федеральном бюджете вместе со следующими документами:
1. отчетом об исполнении федерального бюджета за период текущего года, включая последний месяц, предшествующий тому месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект
2. отчетами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета за период текущего года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;
3. отчетом об использовании средств резервных фондов Правительства РФ и Президента РФ;
4. отчетами Минфина РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов;
5. анализом причин, обусловивших внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Госдума рассматривает указанный законопроект в течение 15 дней в трех чтениях.
Первое чтение проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете происходит в Госдуме не позднее чем через два дня со дня внесения. На нем заслушиваются доклады Правительства РФ и Счетной палаты РФ о состоянии поступлений средств от заимствований в федеральный бюджет. По итогам чтения Госдума принимает законопроект за основу и утверждает новые основные характеристики бюджета.
Второе чтение проекта происходит не позднее пяти дней после первого чтения. На нем утверждаются объемы ассигнований по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ.
В третьем чтении проекта, проходящем не позднее чем через три дня со дня принятия законопроекта во втором чтении, законопроект голосуется в целом.
Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете не принимается в срок, то Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета до положительного законодательного решения.
Проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном регламентом Госдумы при соблюдении следующих дополнительных условий:
1) законопроект об изменении основных характеристик федерального бюджета не может быть внесен на рассмотрение в Госуду- му до вступления в силу или до отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ федерального закона, предусматривающего изменение основных характеристик федерального бюджета на текущий финансовый год, проект которого был внесен ранее и принят Госдумой в первом чтении;
2) в случае внесения в Госдума двух и более законопроектов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете указанные законопроекты рассматриваются в первом чтении одновременно в качестве альтернативных; при этом в первом чтении принимается один законопроект, а остальные законопроекты рассматриваются в качестве поправок.
Контрольные вопросы
1. Перечислите права Госдумы РФ при рассмотрении и утверждении федерального бюджета.
2. Каковы права Совета Федерации РФ при рассмотрении и утверждении федерального бюджета?
3. Назовите права Президента РФ на стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
4. Каковы права субъектов права законодательной инициативы на стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета?
5. Перечислите документы пакета проекта федерального закона о федеральном бюджете.
6. В каких случаях при рассмотрении проекта федерального бюджета РФ создается согласительная комиссия?
7. Что принимается в первом, втором, третьем и четвертом чтениях проекта федерального закона о федеральном бюджете?
8. Каковы проблемы рассмотрения и утверждения бюджетов и пути их решения?
Бюджет РФ
Слово «бюджет» происходит от древненормандского слова «bougette» и переводится, как «сумка, денежный мешок, кошелек». Оно означает определенную схему расходов и доходов объекта, которым может быть обычный человек, семья и даже целое государство в определенный период времени.
Бюджет имеет важное значение как на микро-, так и на макроэкономическом уровне для страны. Его принятием и утверждением занимаются госчиновники. Рассмотрим подробнее, что такое бюджет РФ, кем принимается, с какой периодичностью, зачем он нужен, что означает дефицит бюджета?
Он представляет собой один из важнейших финансовых инструментов России, включая в себя всю совокупность финансовых документов госслужб, министерств, ведомств, госпрограмм. Он отражает все источники и объемы поступления денежных средств в госказну и определяет расходы, которые будут погашаться за счет этих поступлений.
В ходе бюджетного процесса государство формирует, обсуждает и утверждает бюджет на каждый новый период, который равен году. Кассовым распределением бюджета занимается Федеральное Казначейство.
Отечественная бюджетная система состоит из бюджетов разных уровней: федеральный, региональные и местные.
Бюджет разрабатывается на каждый финансовый год, который начинается с 1 января каждого года, и планируется на двухлетний период. С учетом этого все расходования и поступления должны быть строго рассчитаны, чтобы не возникали ситуации недостатка денег.
Предварительная смета будущих доходов и расходов составляется Министерством Финансов России. В ходе данного планирования чиновники определяют источники поступления денег в казну и направления, куда поступившие средства будут расходоваться. После этого предварительный план бюджета поступает в Правительство, где он дорабатывается и конкретизируется. Подготовленный проект направляется в Госдуму, где депутаты изучают его в 3х чтениях.
Если вдруг в первом чтении проект будет отклонен, то создается специальная группа, состоящая из представителей Правительства, Совета Федерации, Госдумы, которая занимается его доработкой, после чего проект принимается депутатами и передается на следующий уровень согласования в Совет Федерации.
В Совете Федерации происходит рассмотрение принятого бюджета и его согласование. После этого утвержденный законопроект передается на подпись президенту России.
Бюджетный проект должен вступить в действие с 1 января. Если до этой даты парламент не утверждает его или президент накладывает запрет (вето), то такая ситуация получает название бюджетного кризиса.
Бюджет состоит из доходов и расходов.
К доходам относятся денежные поступления в безвозмездном порядке. В этот перечень входят:
К расходам относится поток денег на обеспечение выполнения госздач и функций. Все бюджетные расходы делятся на два типа:
Цели бюджетных расходов:
Таким образом, бюджет на законном уровне контролирует действия государства по использованию средств, регулирует приток и отток денежных средств, определяет параметры экономической политики страны и ее рамки.
В идеальном состоянии в бюджете должен наблюдаться баланс доходов и расходов. Однако, на практике так почти не получается. Если поступления превышают запланированные расходы, то такая ситуация называется профицитом. Если расходов больше, чем поступлений, то это – дефицит. Профицит случается намного реже, чем дефицит. Для решения дефицитной ситуации, государство может.
Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и местного са-моуправления выносят уточненный проект бюджета в соответствую-щий представительный орган. По всем финансовым вопросам и для работы с бюджетом в частности органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии.
Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете. В Государственной Думе создан Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам; в Совете Федерации — Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности. Эти комите-ты рассматривают предложения по бюджету других комитетов и ко-миссий палат Федерального Собрания. Комиссии и палаты проводят постатейное рассмотрение представленного бюджета, выносят по нему сводное заключение и представляют его на рассмотрение Государствен-ной Думы.
Центральный банк РФ представляет Государственной Думе со-гласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года. В случае возникновения разно-гласий по проекту бюджета органы власти разных уровней образуют согласительную комиссию. Результаты её работы должны быть дове-дены до сведения соответствующих представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответ-ствующим вышестоящим органом представительной власти.
Государственная Дума рассматривает проект закона о федераль-ном бюджете в нескольких чтениях . Это традиционный подход для всех демократических государств. До рассмотрения проекта феде-рального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Думы представляют в Комитет Думы по бюджету и налогам свои заключения по данному законопроекту, на основании которых ука-занный Комитет готовит заключение по проекту бюджета и пред-ставляет его на рассмотрение Думы.
В первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год, основ-ные направления бюджетной и налоговой политики, основные прин-ципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внеш-них заимствований РФ в части источников внешнего финансирова-ния дефицита федерального бюджета, а также основные характери-стики федерального бюджета , к которым относятся: доходы феде-рального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов. Комитеты Государ-ственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заклю-чения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении указанного законопроекта.
В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может либо передать законо-проект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, по уточнению основ-ных характеристик федерального бюджета, либо вернуть его в Пра-вительство РФ на доработку, либо поставить вопрос о доверии Пра-вительству РФ. В случае передачи проекта федерального бюджета в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.
Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосо-ванием ее членов от Государственной Думы, Совета Федерации, Пра-вительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласитель-ной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согла-сованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которо-го возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о феде-ральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.
Если Государственная Дума не принимает решение по итогам ра-боты согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюдже-те считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Государствен-ная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.
Если феде-ральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на дора-ботку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложении и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике, вносится дорабо-танный законопроект на повторное рассмотрение Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государ-ственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.
В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением про-екта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Прави-тельство РФ представляет новый вариант проекта закона о феде-ральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования.
При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о фе-деральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы: феде-рального бюджета по разделам функциональной классификации рас-ходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюдже-та, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.
Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполнитель-ной и представительной власти субъектов Федерации сведения о рас-пределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджета-ми РФ, утвержденном при первом чтении, а также о размере Феде-рального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классифика-ции расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств фе-дерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
Рассматривается распределе-ние средств Федерального фонда финансовой поддержки для всех субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т. д. Субъекты права законодательной инициативы на-правляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету. Государственная Дума рассматривает проект закона о бюд-жете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанно-го законопроекта во втором чтении.
Поправки по распределению средств Федерального фонда финан-совой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету, налоговой политике, фи-нансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности Совета Федерации.
Затем Государственная Дума рассматривает проект закона о феде-ральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня приня-тия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмот-рения проекта бюджета законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федера-ции в течение пяти дней после его принятия.
Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в тече-ние 14 дней со дня представления его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом. Одобрен-ный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комис-сия выносит на повторное рассмотрение Думой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Государственная Дума повторно рас-сматривает закон о бюджете в одном чтении.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.
Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на за-крытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расходо-вания средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.
В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается в согласительную комиссию. В этом случае в согласительную комис-сию включается представитель Президента РФ.
Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непри-нятия Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на оче-редной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Дума может принять закон о финансировании расходов из фе-дерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти произво-дят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.
В Бюджетном кодексе РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней.
Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное.
На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти , которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории.
