Дураев О.Г. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Экономика и бизнес: теория и практика. – 2018. – 2. – С. 47-50.
ПРОБЛЕМЫ Г ОСУДАРСТВЕННО- ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
О.Г. Дурае в , магистрант
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
(Россия , г . Санкт-Петербург )
Аннотация . Совместное ведение дел и принятие решений по социально значимым в о просам государственных служб и частного сектора имеет достаточно большое знач е ние, в том числе и в истории Российской Федерации. Это своего рода альтернативный способ приватизации особых социально значимых объектов, которые также имеют стратегическое значение в выполнении функций государства. Однако в России его тра к туют по-разному, что становится одной из проблем раз вития данного вида партнерс т ва, совместно с проблемами финансирования, государственного регулирования и другими.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, Российская Федерация, зак о нодательство, признаки, проблемы.
Совместное ведение дел и принятие решений по социально значимым вопр о сам государственных служб и частного сектора имеет достаточно большое знач е ние, в том числе и в истории Российской Федерации. Имея до статочно давнюю и с торию, государственно-частное партнерс т во (далее, ГЧП) стало наиболее актуально только в последнее десятилетие. Совр е менные условия социально-экономической жизни требуют от государственных служб выполнения все более сложных задач. С другой точки зрения, предприниматели и бизнесмены заинтересованы в инвестир о вании новых интересных объектов и нау ч ных проектах. Таким образом, мы получ а ем своего рода альтернативный способ приватизации особых социально значимых объектов, которые также имеют стратег и ческое значение в выполнении функций государства.
Наибольший опыт в данной сфере до с тигла Великобритания, которая лидирует по количеству проектов и количеству о т раслей, в которых применимо ГЧП. Одн а ко, и в России все больше и больше нач и нают использовать механизмы ГЧП, ра с пространяя их в разные сферы .
Потребность в модернизации и усове р шенствовании всех инфраструктур страны, в том числе и обновлении объектов ж и лищного хозяйства, других проектов, н о сящих в большинстве своем социальный характер и принадлежащих другим обла с тям, приводит к стремлению развития партнерских отношений между государс т вом и частным сектором. Для этого нео б ходимо постоянно совершенствовать имеющиеся формы и механизмы ГЧП с целью эффективного использования час т ного капитала и повышения уровня соц и ально-экономической жизни и ее инстит у тов. В настоящее время актуальна пробл е ма неразвитости данных возможностей на региональных территориях. Структуры экономики и управления в регионах, а также такие ее факторы как скорость ра з вития, ресурсное обеспечение и другие, доказывают, что в данных случаях нео б ходимо развиваться в данном направл е нии.
Но для реализации такой стратегии нужно четкое понимание того механизма, который будет использоваться. Ведь впе р вые данный термин был использован еще в США в 50-х годах и применялся к тем с и туациям, когда программы образования финансировались со стороны государства, но совместно с частным сектором. Однако , уже в 60-х годах сферы использования данного инструмента увеличились. Тогда же и стали появляться первые государс т венные предприятия, в основном зан и мающиеся модернизацией и перестройкой городов, руководимые совместно с час т ным бизнесом. Активное распространение такого рода организаций пришлось на с е редину 20 века и распространилось по странам всего мира.
Государственно-частное партнерство ( Public — private partnership ) – альянс орган и заций и/или институтов государства и би з неса направленный на долгосрочное с о трудничество с целью реализации наци о нальных и общественно значимых задач различных сфер деятельности.
Признаками такого сотрудничества можно назвать:
– договор между государственным и ч а стным сектором;
– открытость и доступность информ а ции о партнерстве;
– государственные органы – не регул я тор экономической деятельности, а учас т ник на равных правах совместно с час т ным сектором в условиях конкуренции ;
– реализация публичных интересов;
– свобода заключения соглашения;
– совместный характер действий и ра з деление рисков (управленческих, операц и онных, инвестиционных и других) .
Несмотря на популярность и преим у щества данного вида ведения бизнеса в России ситуа ция складывается неодн о значно. С момента как использованию м е ханизмов ГЧП стали уделять должное внимание и внесли в Концепцию долг о срочного социально-экономического ра з вития РФ на период до 2020 года, их ра з витие сдерживают ряд проблем, среди к о торых выделяют слабое представление о данных формах партнерства в субъектах и регионах России .
Помимо слабого представления о ГЧП в список проблем включают неразвитость нормативно-правовой базы. Для решения этих проблем в 2015 году был одобрен и принят федеральный закон «О государс т венно-частном партнерстве, муниципал ь но-частном партнерстве в Российской Ф е дерации и внесении изменений в отдел ь ные законодательные акты Российской Федерации» . Это позволило включить ГЧП в экономическую политику страны, развить понимание форм, методов и мех а низмов такого партнерства, а та кже сфо р мировать правовую базу, что значительно повысило количество р еализованных пр о ектов (рис. 1).
Рис . 1 . Количество реализованных проектов в РФ с применением механизмов ГЧП (шт.)
Тем не менее , большинство авторов о т мечают неадаптированность законодател ь ства под существующие условия, а также противоречивость огромного числа зак о нов регулирующих инвестиционную де я тельность . Для привлечения час т ных инвесторов законодательство пред у сматривать весь спектр инструментов, быть хорошо проработанным, не допу с кать двусмысленнос тей и противоречий, в том числе и в вопросах налог о обложения ГЧП . Региональные же законы м ногим требованиям не отвечают.
Однако не только проблемы законод а тельства сдерживают данный сект о р. Для Росси й ской Федерации на сегодняшний день одной из нерешенных проблем ост а ется отсутствие широкой отечественной практики реализации ГЧП в трансформ а ционных преобразованиях экономики, н е достаточность теоретических исследов а ний применениях его механизмов и пра к тик. Также, как и низкий уровень квал и фикации специалистов, отсутствие у них достаточного опыта в управлении анал о гичными проектами . Это осло ж няет формулировку требований, устано в ление фактических количественных и к а чественных показателей , отбор наиболее спешных проектов, организацию регул и рования и т.д.
Поэтому необходимо развивать пр о граммы повышения квалификаций сп е циалистов, государственных и муниц и пальных работников, содействовать в ра з витии программ для ВУЗов и других уче б ных учреждений, создать сайты, посв я щенные вопросам ГЧП и так далее.
Открытым вопросом остается отсутс т вие механизмов эффективного финансир о вания. Современные условия российской экономики сдерживают реализацию до л госрочных проектов, которые могут п о влечь высокие риски для предпринимат е лей и инвесторов. Трад и ционный источник финансирования проектов – банковские кредиты, поступающие в о с новном от трех крупнейших банков России: Сбербанка, ВТБ и Газпромбанка. Нов бол ь шинстве случаев данные финансовые организации заинтересованы только в проектах, пр е вышающих по стоимости 10-20 млрд ру б лей, а также предпочитают те отрасли, где устойчивой практикой выступают конце с сии и ГЧП-проекты . В такой ситуации, где финансирование поступает только от одного класса инвесторов, может создать ряд пр о блем. Это ведет к неточностям в проектах и негативно сказывается на стоимости денег.
При ключевой ставке 9,25% и марже 2,5 — 3% стоимость финансирования стан о вится очень высокой, что сильно снижает привлекательность проекта для государс т ва . Это говорит о необходимости улучшения инвестиционной привлек а тельности России, стаб и лизации валютных курсов, привлечение большего числа ин о странных инвесторов. Выс о кая стоимость денег тормозит реализацию проектов, но и большинство публичных организаций ожидая, что финансирование будет сопо с тавимо с государственным займом, не уч и тывают особенность ГЧП как более риск о ванного проекта.
Итак, к ак заключают многие авторы долгосрочные проекты ГЧП дают возмо ж ность стабильного развития и предсказу е мой доходности, однако в этом случае н е обходим в ы сокий уровень доверия во всех сферах . В этом будет способствовать успешный опыт и практики реализации этих проектов , а также их распространение на многочисленные сф е ры деятельности кроме транспортной инфраструктуры, хотя этот процесс сейчас не развит в России (р ис. 2) . Также необходимо привлекать все большее число иностранных инв е сторов и партнеров, однако которых сейчас сде р живают санкции, политика и другие фа к торы.
Рис . 2 . Сферы применения ГЧП в России (по стоимости, млрд руб.)
Библиографический список
1. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 224-ФЗ . – М.: Юридическая литература, 2016. – 142 с .
2. Забелина О.В. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Упра в ленческое консультирование. – 2014. – №11 (71). – С. 179-184.
3. Зотов В.Б. Проблемы развития государственно-частного партнерств а в Российской Федерации / В.Б. Зотов, К.Н. Базиян // С татистика и экономика. – 2015. – №6. – С. 25-27.
4. Никитина Т.И. Формирование государственно-частного партнерства как инс трумент развития региона / Т.И. Никитина, А.Н. Лысенко // Вестник А ГТУ. Серия: Экономика. – 2012. – №2. – С. 21-26.
5. Панферова Е. В. Развитие государственно-частного партнерства: проблемы и пе р спективы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2016. – Т. 5. – С. 68 -72.
6. Савченко И. И. Государственно-частное партнерство в России: современное состо я ние и проблемы развития / И.И. Савченко, Н.Г. Сидорова, Е.В. Кочева, Н.А. Матев // Вестник ТГЭУ. – 2015. – №1 (73). – С. 99-112.
7. ГЧП не пришло на смену государству [Электронный ресурс]. – URL : https://www.vedomosti.ru–ВЕДОМОСТИ – (Дата обращения: 10/02/2018).
ISSUES OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIA
O.G. Duraev , graduate student
Saint-Petersburg state economic university
(Russia, Saint-Petersburg)
Abstract. Joint business management and decision-making on socially important issues of public services and the private sector is quite important, including in the history of the Russian Federation. It is a kind of alternative way of privatization of special socially important objects, which also have strategic importance in performance of functions of the state. However, in Ru s sia, it is interpreted in different ways, which becomes one of the problems of the development of this type of partnership, together with the problems of financing, state regulation and others.
Keywords: public-private partnership, Russian Federation, legislation, features, problems.
В минэкономразвития считают, что инвестиции в страну потекут рекой, если и государство, и бизнес очень сильно постараются. О том, как именно нужно постараться, на какие сферы сделать упор и почему не стоит рассчитывать только на крупный бизнес, "РБГ" рассказала начальник отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП минэкономразвития Мария Ярмальчук.
Мария Васильевна, как вы относитесь к инициативе регионов, которые, не дожидаясь федерального закона, давно приняли свои, местные. И почему в минэкономразвития привычную аббревиатуру ГЧП называют все-таки ЧГП?
Распространение практики применения и использование понятия частно-государственного партнерства в минэкономики началось достаточно давно, в 2003-2004 годах. И ставя на первое место именно частного партнера, мы подчеркиваем важность обеспечения интересов частного бизнеса, его гарантий - это приоритет. Как дословно переводится аббревиатура, мы в курсе. Регионы начали развивать ГЧП с принятия собственных законов не от безысходности, потому что не смогли дождаться федерального закона. Напротив, принятие региональных законов здесь было абсолютно логично и правильно, ведь изначально основная масса проектов ГЧП относится к полномочиям субъектов РФ: школы, детсады, региональная дорожная сеть. Мы понимали, что неправильно с учетом сильных отличий в потребностях и территориальных особенностей регионов централизованно устанавливать жесткие правила. Но правоприменение и реализация проектов в регионах показали, что без Федерации в ряде случаев справиться нельзя. Определенные моменты партнерства должны быть урегулированы законодательно на федеральном уровне. Мы разработали концепцию законопроекта и сам законопроект, общаясь с экспертным сообществом, в рабочем режиме и на различных площадках. Сейчас идет работа совместно с заинтересованными федеральными ведомствами. Закон затрагивает многие сферы. Мы не навязываем свое мнение как единственно правильное, все предложения по возможности будут учитываться.
- Нужно ли ГЧП нашей стране, насколько оно перспективно?
У нас привыкли работать традиционно, по модели государственного финансирования. В силу бюджетных ограничений и того, что мы развиваемся и перенимаем передовой мировой опыт, проекты государственно-частного партнерства пошли. Мы видим, что действительно есть потребность в такого рода сотрудничестве. Однако о полноценной конкуренции между частными операторами речь пока не идет. Сегодня 2 участника конкурса норма, 3 - уже сильная конкуренция. Основная проблема ГЧП в России сейчас в том, что подготовка проекта ГЧП кардинально отличается от госзаказа - ГЧП намного сложнее. Нужно понимать, что чиновникам в регионах непросто начинать такие проекты. Мы понимаем, что в ряде субъектов очень слабое представление о том, как выстраивать систему управления ГЧП, встраивать ее в стратегическую систему планирования региона, как проводить конкурсы, как их структурировать, а потом еще и реализовывать проекты.
- Вы собираетесь поправить эту ситуацию с помощью закона?
Нет, у закона все-таки другие задачи. При помощи закона мы собираемся снять правовые ограничения и, как следствие, сделать более легитимными те региональные законы, которые уже есть. Сейчас некоторые положения отдельных законов идут вразрез с федеральными нормами. Кроме законодательства должно быть и методологическое сопровождение регионов. Невозможно все урегулировать на федеральном уровне одним законом, тем более практические вопросы, касающиеся организационных моментов реализации проекта ГЧП. Мы хотим пойти по пути многих стран, который показал свою состоятельность на практике. Это путь диспозитивных, гибких норм законодательства и параллельного методологического сопровождения регионов. Необходимы документы рекомендательного характера, которые поэтапно рассказывают, как минимизировать риски, как структурировать проект, как его оценить. Если каждый регион будет изобретать эту схему своими силами, то кто-то наймет консультантов, кто-то придумает сам, но правильнее эту комплексную работу провести нам в минэкономики и направить наши рекомендации в регионы. Не в виде закона, а в виде своего рода подсказки.
- Когда планируете завершить разработку методологии?
К концу года. Она будет в виде рекомендаций по распространению механизмов ГЧП в регионах и муниципалитетах. Начиная с того, как писать и что включать в планы развития ГЧП в регионах (мы предлагаем модельный план, где основные вехи и мероприятия отражены), каким образом устраивать межведомственное согласование, как минимизировать риски, какие этапы проведения конкурса могут быть. Мы также хотим прописать специфику по формам ГЧП для разных отраслей: для социальной сферы, для транспорта. Это настольная книга, которая снимет ряд вопросов и сократит расходы на встраивание этой системы в регионе и на предпроектной стадии.
- Сейчас регионы этим занимаются сами или они консультируются на Западе?
Есть регионы, которые занимаются и достаточно успешно этим сами. Некоторые привлекают Европейский банк реконструкции и развития,
Внешэкономбанк, есть Центр развития ГЧП, другие. Но одно дело укомплектование непосредственно каждого проекта, а другое - системное налаживание самого процесса в регионе. У нас уже есть результаты региональных опросов. Мы делали анализ по законодательству, по проектам, по специфическим проблемам регионов. Очень многие субъекты РФ говорят, что им такие рекомендации нужны.
- Кто будет заниматься инициацией проектов, их реализацией, контролем?
Инициировать проект могут и должны обе стороны: как государство, так и частники, при этом государство должно определять четкие приоритеты и желательно формировать пайп лайн (портфель) проектов. Для этого как минимум нужны немалые компетенции. Поэтому третий блок вопросов - это, конечно, повышение квалификации. Я совершенно уверена, что проблемы есть не только у чиновников, но и у бизнеса. Это в Москве и в Санкт-Петербурге, где сконцентрировано огромное количество консалтинговых компаний, проектов, знаний, намного проще. Есть регионы, которые только пытаются делать первые шаги, там аналогичная проблема и с бизнес-структурами. Привычнее строить и предоставлять услуги через госзаказ и госзадание. А вот как быть с ГЧП - большой вопрос. Те же проблемы и у чиновников. Отчасти это объясняется тем, что в России программы высшего профобразования в области государственного управления не включают изучение, например, таких критически необходимых для осуществления ГЧП предметов, как управление проектами, вопросы проектного и структурного финансирования.
- Что же делать?
Мы сейчас подошли к тому, что вопросом повышения квалификации госслужащих нужно заниматься комплексно и в различных сферах ГЧП. Мы здесь не новаторы. Например, в процессе реализации плана привлечения инвестиций в ЖКХ осознали, что дополнительное финансирование не дает нужного эффекта без повышения квалификации лиц, вовлеченных в этот процесс на местах. Теперь к этому плану утвержден план повышения квалификации работников жилищно-коммунального комплекса субъектов и муниципалитетов. Разработаны образовательные программы, которые будут реализованы на базе вузов. На данном этапе развития ГЧП ключевой вопрос даже не деньги (есть ВЭБ, пенсионные фонды, международные финансовые институты, которым интересна российская инфраструктура как объект инвестиций), а компетенции, необходимые, чтобы избежать финансовых потерь. Во многих случаях ситуация описывается фразой "видит око, да зуб неймет". Нет нужных навыков у потенциальных частных партнеров, у чиновников, у вузов в том числе. Только 3-4 вуза в России сейчас на нужном уровне преподают ГЧП. Как минимум надо заниматься разработкой специальных образовательных программ. Мы готовы приступить к этой работе.
- А вам не кажется, что можно было бы эту проблему решать на площадке АСИ?
Мы с АСИ очень активно взаимодействуем в первую очередь в социальной сфере. В частности обсуждали разработку стандартов ГЧП для социальной сферы.
- Это очень узко.
Пока так. Нельзя сразу объять необъятное, в каждой отрасли своя специфика и, как следствие, колоссальный объем работы. В той же социальной сфере, в образовании и здравоохранении разница огромна. С тарифами тоже. Тариф на воду - это одна история, тариф на энергетику - другая. С дорогами в плане инвестиционных моделей как-то попроще. Мы же понимаем, что по строительству дорог на условиях ГЧП уже идут процессы, зачастую применима концессия. А социальная сфера требует более гибкого подхода. Главное, чтобы после того как проблема осознана, своевременно принимались конкретные решения.
- Каковы результаты проведенного минэкономразвития опроса по ГЧП?
Мы стараемся регулярно мониторить ситуацию в регионах, собираем информацию о реализуемых проектах, о текущем состоянии законодательной базы. На основании этих данных в том числе мы формировали законопроект. Последний опрос мы проводили по проблематике проектов ГЧП в социальной сфере. Нельзя сказать, что проблемы отсутствуют, но и проекты тем не менее есть: всего сейчас в регионах в социальной сфере реализуются 160 проектов с использованием механизмов ГЧП, из которых 33 проекта реализуются в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
Многие скептики утверждают, что мы в ГЧП находимся на уровне дорог, а это самое примитивное партнерство, которое характерно для государств Африки. Вы с этим согласны?
Так сложилось исторически, что развитие ГЧП во многих странах начинается именно с транспорта: в дореволюционной России, на современном этапе - в Германии и ряде других стран. Однако транспортная инфраструктура очень неоднородна. Одно дело построить дорогу на определенном участке, другое дело аэропорт международного класса Пулково... Вообще, мне кажется, это вредный подход - поверхностно пытаться сравнивать совершенно разные страны. Принимая решение о необходимости ГЧП, нужно всегда исходить из того, насколько критично в конкретном случае решать проблему именно за счет привлечения частного партнера. Поймите, ГЧП - это не самоцель. Например, если в школах учат, в больницах - лечат, но немалая часть дорог в стране не соответствует государственным стандартам, а часть - вообще грунтовые, нет смысла привлекать инвесторов именно в строительство новых средних школ только потому, что это вроде бы прогрессивно и в Великобритании именно так делают.
- Как распределены проекты в РФ по отраслям?
У нас около 160 проектов, включая 33 концессии в социальной сфере. Это для такой страны, как наша, конечно, капля в море. Но ограничения весьма серьезные, про них я уже сказала. И опять-таки вопрос, насколько критично развитие той или иной отрасли именно за счет частных инвестиций. Еще раз подчеркну, развитие ГЧП - всего лишь инструмент социально-экономической политики и не предполагает, что государство начнет снимать с себя социальные обязательства и перестанет оказывать госуслуги. Напротив, задача ГЧП - обеспечить рациональное расходование бюджетных средств на оказание публичных услуг, так чтобы потребитель получил более качественную услугу.
- Как относится отечественный бизнес к ГЧП? Рассчитывает на богатого иностранного инвестора?
Расчет и на нашего инвестора, и иностранного. К рынку России сегодня повышенный интерес со стороны иностранных игроков. Но они пока наблюдают, рискуя заходить только в проекты с федеральным участием. Российский бизнес к ГЧП относится по-разному. ГЧП не дает огромной маржинальной прибыли. В таких проектах она меньше, а все финансовые потоки очень прозрачные. Наверное, не всем строителям и застройщикам хочется брать и срезать свою сверхприбыль и думать о том, как они будут на протяжении 15-20 лет качественно выполнять свои обязательства. А если дорога все-таки пошла ямами, за свой счет ремонтировать. Конечно, проще построить и уйти, а потом каждый год брать подряды на ремонт этой же дороги. Мы же сейчас идем и по пути привлечения инвестиций и распределения рисков между государством и инвестором. ГЧП предполагает большую ответственность бизнеса. Процесс переориентации бизнеса медленный. Нет пока крупных отечественных операторов. Финансирующие организации сегодня - это 3- 4 крупных банка, которые знают, как работать с такими проектами. Как только будет расти количество проектов, в процесс втянутся и более мелкие банки. Кстати, сегодня многие корпорации заказывают себе корпоративные курсы по ГЧП, для того чтобы не упустить момент, когда рынок ГЧП пойдет в рост, чтобы потом не догонять уходящий поезд.
- Наше государство рассчитывает в ГЧП на крупный бизнес? Или возможно привлечь и средний?
Возможно, и нужно привлекать средний бизнес. Мы привыкли говорить о наших мега-проектах. Проблемы в инфраструктуре регионов и муниципалитетов самые серьезные. Это и региональные дороги, школы, сады, ЖКХ. Если мы говорим о единичных объектах, как школа или детсад, ну почему этим должен заниматься только крупный бизнес?
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ
В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.
С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей - в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты - не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.
В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
Формы ГЧП
ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.
Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.
Соглашения о разделе продукции (СРП) - форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.
Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.
Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.
В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.
Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования
Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние - источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.
Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:
1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;
2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);
3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.
Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.
Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.
Проблема собственности в государственно-частных партнерствах
В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты - инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.
Отсутствие в России основной формы ГЧП - концессий - обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляются кардинальные изменения в системе взаимоотношений государственного и частного секторов экономики. За годы рыночных реформ в экономике страны существенно сократился государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения постепенно передаются частному бизнесу. В этих условиях крайне актуальной проблемой для органов публичной власти является переход к стратегическому партнерству с частным сектором, формирование такого экономического порядка и системы взаимоотношений, которые обеспечивали бы и гарантировали будущее страны. Его усилия должны быть направлены на преобразования, обеспечивающие рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования и обеспечения как интересов общества, так и его будущих поколений.
Развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяет создать синергию возможностей органов государственного управления и органов местного самоуправления и инициативы, опыта, эффективности частного капитала, позволяет привлечь значительные инвестиции в российскую экономику на средне- и долгосрочной основе.
Данной тематике посвящены как отечественные, так и зарубежные публикации. ГЧП - относительно новое явление в политико-управленческой практике Российской Федерации. Его особенности как феномена и как понятия рассматриваются в работах О.С.Белокриловой, В.Г.Варнавского, Л.И.Ефимовой, В.А.Михеева, В. Стрельцова . Важные политико-правовые аспекты ГЧП нашли свое отражение в работах М.В.Вилисова, В.И.Якимца и др. .
Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю во многих странах, в том числе, и в России. Тем не менее, актуальным такой вид взаимодействия государства и бизнеса стал в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической ситуации в стране затрудняет выполнение собственно государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования.
В России государственно-частное партнерство осуществляется в следующих основных формах:
1. Заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров участвуют: структуры государственной (региональной) или муниципальной власти и частные компании (реализуются на основе концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, арендных, инвестиционных и иных форм договоров).
2. Использование средств Инвестиционного фонда РФ и других источников государственного финансирования для поддержки реализуемых частным бизнесом крупных проектов в стратегических направлениях.
3. Создание особых экономических зон (ОЭЗ), стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие региональных бизнес-проектов.
4. Создание корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики (авиастроение, судостроение и др.).
5. Взаимодействие государственного и частного капитала в целях инновационного национальной экономики, осуществляемое путем формирования различных кластеров.
6. Сотрудничество государства и бизнеса в развитии социальной сферы, при котором бизнес самостоятельно и за свой счет реализует проекты в областях, приоритетных для государства и общества.
Проведенный анализ имеющейся законодательно-нормативной базы и конкретных мер, принимаемых в Российской Федерации на федеральном уровне и в регионах, показывает:
1. ГЧП сегодня реально включено в экономическую политику страны как на федеральном, так и на региональном уровнях.
2. В РФ складывается свое, во многом уникальное понимание форм, методов и механизмов реализации ГЧП, в том числе на региональном уровне.
3. Идет достаточно активное формирование правовой базы ГЧП на федеральном и региональном уровнях
В этих условиях как никогда своевременным явился принятый Государственной Думой 1 июля 2015 года и одобренный Советом Федерации 8 июля 2015 года Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно статье 48 №224-ФЗ «Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2016 года».
В этом документе определены основные признаки государственно-частного партнерства:
обеспечение более высоких технико-экономических показателей эффективности деятельности, чем при осуществлении такой деятельности государственным партнером без привлечения частного партнера;
долгосрочность отношений (от 5 до 50 лет);
передача частному партнеру части рисков в процессе осуществления государственно-частного партнерства;
механизмы внесениячастным партнером инвестиций в объекты партнерства из источников, не запрещенных законодательством.
В Российской Федерации ГЧП рассматривается как эффективный способ внедрения новых прогрессивных механизмов сотрудничества между государством, органами местного самоуправления и частным сектором, привлечение частных инвестиций в традиционно государственные сферы экономической деятельности.
В целях содействия координации действий министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти при реализации инвестиционных, инновационных, инфраструктурных и других проектов развития функционирует Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнёрства, являющийся структурным подразделением центрального аппарата Министерства экономического развития Российской Федерации, осуществляющего функции по обеспечению выработки государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, включая размещение российского капитала за рубежом, в области государственно-частного партнерства, а также в пределах полномочий Министерства в сфере амортизационной политики.
Главной целью деятельности департамента является разработка предложений и обеспечение выполнения принятых решений по формированию государственной политики в сфере инвестиционной деятельности и управлению национальными проектами (стратегически важными проектами, обеспечивающие технологическое обновление и развитие базовых отраслей реального сектора экономики Российской Федерации), а также формирование и обеспечение реализации государственной политики в сфере ГЧП.
Необходимо отметить, что Россия имеет опыт в реализации проектов при взаимодействии государства и бизнеса - речь идет о концессионных договорах, договорах аренды и совместной деятельности, которые заключались в государстве и до принятия Федерального Закона № 224-ФЗ. Существуют действующие принципы, формы и средства экономического взаимодействия бизнеса с органами государственной власти. В соответствии с принятыми определениями и исторически сложившимися формами и методами реализации ГЧП, сформировался и достаточный опыт практического внедрения такого партнерства, широкие теоретические исследования его потенциалов.
Однако, несмотря на то, что и государство, и бизнес возлагают на ГЧП большие надежды, рассматривая его как важный инструмент повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности, процесс внедрения механизмов ГЧП в украинскую практику государственного управления происходит крайне медленно. Нерешенность ряда методологических вопросов концепции перехода к партнерским взаимоотношениям власти и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, несовершенство законодательной и нормативной базы на всех уровнях, бюрократические преграды сдерживают внедрение ГЧП в нашей стране.
До сих пор нет четкого представления о том, каким оно должно быть и в организационно-правовых формах может осуществляться. В основном преобладают упрощенные взгляды на ГЧП как на форму привлечения средств, с одной стороны, государства, а с другой стороны, коммерческих структур для решения главным образом экономических задач.
В этом контексте интересны исследования профессора Э. Р. Йескомба, Д.Гримзи и М.Левиса, которые анализируют основные проблемы инвестиционного партнерства государства и бизнеса в странах с переходной экономикой, в том числе: неадекватное законодательство, финансовые условия, система отчетности, налогообложения, государственное управление. Они отмечают необходимость проведения основательной подготовительной работы в этих странах и создания соответствующих рамочных условий партнерства .
Возможности органов публичной власти устанавливать партнерские взаимоотношения с бизнес-структурами опираются на нормы действующего законодательства. Вместе с тем прочной нормативно-правовой основы для партнерства органов публичной власти и бизнес-структур в настоящее время не создано. Вопросы взаимодействия государственных органов и частных структур в современных условиях приобретают особую значимость. Для Российской Федерации на сегодня нерешенной проблемой остается отсутствие широкой отечественной практики привлечения ГЧП в трансформационных преобразований отечественной экономики, недостаточность теоретических исследований форм, методов и сфер его применения.
Направления региональной политики, реализация которых, на наш взгляд, возможна и целесообразна через механизмы ГЧП.
Для дальнейшего развития ГЧП в России, в том числе, на региональном уровне, необходимо решить следующие задачи.
1. Выработать стратегию применения схем ГЧП соответствующих отраслях, в первую очередь, секторах экономики.
2. Разработать нормативно-правовую базу, регламентирующую ГЧП, обеспечить ее надежное функционирование.
3. Разработать схему мониторинга проектов, реализуемых по схемам ГЧП.
4. Обеспечить введение адекватной системы тарифов на пользование объектами транспортной и иной инфраструктуры, построенных по схемам ГЧП.
5. Разработать типовые формы инвестиционных соглашений в рамках реализации ГЧП и установить четкий порядок их заключения, учитывая полномочия государственных (региональных) или муниципальных органов.
6. Разработать механизм публичного предложения (в рамках ГЧП) проектов инвесторам.
7. Создать адекватную систему субсидирования и соответствующие инструменты для того, чтобы социально уязвимые слои населения не пострадали от реализации проектов ГЧП.
8. Обеспечить при реализации проектов ГЧП контроль за их экологическими и природоохранными последствиями.
Таким образом, анализируя отечественный опыт становления ГЧП, работы ученых и практиков в данной сфере, делаем вывод о том, что одной из основных проблем отечественного ГЧП сегодня является сформировавшееся у большинства его участников понимание ГЧП как формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств.
Вместе с тем, такая узкая трактовка ГЧП представляется не вполне правильной. Взаимодействие власти и бизнеса является одним из важнейших условий успешного социально-экономического развития нашей страны. Органы публичной власти и бизнес должны работать согласованно в общенациональных интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно, найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов.
1Статья посвящена анализу основных проблем развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в России и выработке рекомендаций по их решению. В статье доказывается необходимость развития ГЧП в России для повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и улучшения качества инфраструктуры. На основе анализа зарубежных и российских исследований формулируются основные проблемы сдерживающие развитие ГЧП в России. Делается вывод о том, что, помимо формирования единой государственной и региональной политики в отношении развития ГЧП, важнейшим фактором успешного развития форм ГЧП в России является развитие институциональной среды, которая сводится к формированию надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП, созданию единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса и развитию специальных компетенций в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих.
институциональная среда
законодательство
проблемы
политика
инфраструктура
государственно-частное партнерство
1. Блинов А.О., Шихвердиев А.П., Угрюмова Н.В. Процессное управление промышленными предприятиями: сущность и реализация задач процессного управления // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2013. №2. URL: http://vestnik-ku.ru (дата обращения: 18.09.2014).
2. Государственно-частное партнерство в России. М., Центр развития государ¬ственно-частного партнерства, 2013.
3. Инфраструктурные проекты в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ // PwC, 2013. URL: http://www.pwc.ru(дата обращения: 18.09. 2014).
5. Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год // EY, 2012. URL: http://www.ey.com (дата обращения: 15.10.2014).
6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.
7. Правительство нашло источник финансирования инфраструктуры // Электронное периодическое издание «Ведомости». URL: http://www.vedomosti.ru/ (дата обращения: 06.10.2014)
8. Чужмаров А.И., Шихвердиев А.П. Частно-государственное партнерство: содержание и принципы // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2012. №4. URL: http://vestnik-ku.ru(дата обращения:18.09. 2014).
9. Черномырдина Е.В. Государственно-частное партнерство и реализация экономической функции государства // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 4. URL: www..10.2014).
10. The Global Competitiveness Report 2014 - 2015 // World Economic Forum, Geneva, 2014. URL: http://www.weforum.org/ (дата обращения: 18.09. 2014).
Необходимость развития ГЧП в России
В последнее время все более значимыми и обсуждаемыми на государственном уровне и среди крупного и среднего бизнеса России становятся вопросы развития государственно частного партнерства и преодоление преград сдерживающих реализацию инфраструктурных проектов в формах ГЧП. Высокая значимость развития ГЧП в России для перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития была обозначена еще в 2008 году в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Необходимость развития ГЧП в России продиктовано вполне понятными экономическими и социально-политическими мотивами. Во-первых, общепризнанно, что одним из основных факторов, оказывающих влияние на уровень конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, является состояние инфраструктуры тех территорий, где они функционируют. Главным образом это связано с тем, что отсутствие развитой и эффективно функционирующей инфраструктуры приводит к существенному росту себестоимости продукции и снижению деловой активности хозяйствующих субъектов большинства отраслей экономики.
Необходимость развития инфраструктуры в России подтверждает и тот факт, что согласно Отчету о глобальной конкурентоспособности за 2014-2015 годы , подготовленным Всемирным экономическим форумом, Россия занимает 74-е место среди стран по показателю качества общей инфраструктуры .По оценкам Минэкономразвития России, в 2013-2015 гг. в России должно быть реализовано 48 крупных инфраструктурных проектов общей стоимостью 9,6 трлн. руб., а потребность в заёмном финансировании составит 2,2 трлн руб. В соответствии с оценками McKinsey Global Institute и экспертной группы McKinsey по инфраструктуре, в течение 2013-2030 гг. расходы страны на инфраструктуру могут превысить 1,5 трлн. долларов . Реализовать эти проекты только за счет государственных средств является маловероятным, учитывая дефицит бюджета на протяжении последних лет.
Во-вторых, в России, как и в большинстве стран мира, усиливается тенденция к увеличению потребности населения в услугах, за предоставление которых несет ответственность государство (услуги сфер здравоохранения, образования, коммунального хозяйства, транспорта), а так же ограниченность бюджетных ресурсов .
Таким образом, представляется одной из ключевых задач российской экономики на ближайшую перспективу это формирование и развитие благоприятной среды для становления и расширения форм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.
Анализ и формулировка основных существующих проблем развития ГЧП в России
Изучив результаты международных и российских исследований по проблемам развития ГЧП и инфраструктуры в России, а так же учитывая мнения экспертов по вопросам развития ГЧП в России, можно сформулировать основные проблемы, препятствующие широкому развитию форм ГЧП в России:
1. Отсутствие надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.
До сих пор не принят федеральный закон о ГЧП, хотя уже разработан проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».
Помимо отсутствия федерального закона о ГЧП, существует ряд ограничений и со стороны действующего законодательства в целом:
Существенным недостатком существующей нормативно-законодательной базы ГЧП в России является так же недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов, а также неконкурентные условия выбора исполнителей инфраструктурных проектов.
Большинство российских и зарубежных инвесторов не понимают текущую государственную политику в сфере ГЧП. На сегодняшний день инвесторам понятны перспективы развития лишь транспортной отрасли, а в отношении остальных отраслей государство ограничивается декларативными мерами, что свидетельствует об отсутствии единой государственной политики инфраструктурного развития и развития форм ГЧП в России.
2. Недостаточный уровень специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же низкий уровень мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.
О недостатке квалификации и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих России говорят многие зарубежные и российские эксперты, это подтверждают и проведенные исследования.
Именно недостаток знаний и компетенций породил такие проблемы как недостаточное качество подготовки и выбора проектов, недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов и другие проблемы.
Но, даже если государство обучит и повысит квалификацию государственных и муниципальных служащих в сфере ГЧП, даст им представление о реальных механизмах реализации крупномасштабных проектов при помощи ГЧП, служащий государственного аппарата может прибегнуть к саботажу, решив не брать на себя груз тяжелой ответственности, потому что лично ему реализация крупномасштабного проекта никакой пользы не принесет.
3. Отсутствие единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.
Многие представители бизнес-структур и частных инвесторов среди проблем сдерживающих развитие ГЧП в России отметили отсутствие единого профильного ведомства отвечающего за развитие ГЧП в России.
В 2009 году была создана первая и единственная в России него-сударственная некоммерческая организация, образованная для стимулирования развития форм ГЧП в России - НП «Центр развития ГЧП». При поддержке Центра развития ГЧП с целью повышения профес-сиональных компетенций в сфере ГЧП создан Институт государствен-но-частного партнерства - «ГЧП-Институт». Данные институты активно принимают участие в формировании среды для более широкого и эффективного развития форм ГЧП в России. Тем не менее, данные институты на сегодняшний момент еще не имеют достаточного влияния и авторитета в деле развития ГЧП в России, как на пример такие институты как Partnerships UK и позже Infrastructure UK в Великобритании, National Council for Public-Private Partnerships (NCPPP) в США.
На сегодняшний день в структуре Министерства экономического развития РФ существует Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства, в ведении которого находится задачи повышения инвестиционной привлекательности и развитие ГЧП в России. Несмотря на схожесть инвестиционной политики и политики в области развития ГЧП, для более эффективного управления процессом развития ГЧП необходимо создавать отдельную государственную структуру, без которой невозможен полноценный диалог между властью и бизнесом по вопросам развития ГЧП.О чем свидетельствует международный опыт ведущих стран мира.
Определив и проанализировав основные проблемы развития механизмов ГЧП в России, можно сформулировать основные рекомендации для их решения.
1. Формирование единой и четкой государственной и региональной политики в отношении развития инфраструктуры и ГЧП в России.
Здесь в первую очередь необходимо принять не закон о ГЧП, а понятную концепцию развития инфраструктуры и ГЧП в отраслях экономики России. Государству необходимо определить роль и местно ГЧП в современной государственной социально-экономической политики России, а так же обозначить приоритетные направления для активного развития форм ГЧП.
Очень важно чтобы концепция развития инфраструктуры и ГЧП в России отражала текущую и долгосрочную потребность в финансировании отраслей экономики, а так же делала акцент на наиболее приоритетных отраслях экономики.
Так же очень важно чтобы политика в сфере ГЧП на федеральном и региональном уровнях была согласована, иначе такие противоречия могу существенно затруднять реализацию проектов ГЧП .
2. Развитие институциональной среды ГЧП.
Только после понимания государством роли и места ГЧП в экономике, формулировки целей и задач развития ГЧП, необходимо приступить к развитию институциональной среды развития ГЧП.
2.1. Формирование надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.
В первую очередь, здесь очень важное значение имеет принятие федерального закона о ГЧП. Очень важно чтобы закон о ГЧП не только давал определение сущности понятию «государственно-частное партнерство», но и существенно расширял существующие модели ГЧП применительно к различным отраслям экономики, что даст возможность на местах регионам быть более гибкими при выборе форм взаимодействия с частным партнером и избежать претензий со стороны федеральных контролирующих органов. Так же очень важно чтобы закон о ГЧП стимулировал развитие тех отраслей, где на сегодняшний момент существует значительная потребность в инвестициях.
В мировой практике наиболее широкое распространение получили шесть фундаментальных принципов эффективного управления, которые согласуются с десятью основными принципами Глобального Договора ООН: 1) участие (participation); 2) правило «хорошего тона» (decency); 3) прозрачность (transparency); 4) подотчетность (accountability); 5) справедливость (fairness); 6) эффективность (efficiency) .
Реализация этих принципов в нормативно-законодательных актах, регулирующих сферу ГЧП, значительно бы увеличили их эффективность.
Так же необходимо в частности обеспечить улучшение нормативно-законодательной базы ГЧП по следующим направлениям:
При принятии новых нормативно-законодательных актов и доработке существующих, необходимо учитывать тот факт, что достаточно большое количество проектов ГЧП уже реализуются в России на основе закона о концессии и региональных законов о ГЧП. Поэтому принятие новых законов и доработка существующих не должны угрожать реализации этих проектов в будущем иначе государственная власть рискует подорвать к себе доверие со стороны частного сектора и может свести на нет достигнутые успехи в развитии форм ГЧП.
2.2. Формирование единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.
Во многих развитых странах существуют специализированные единые государственные и общественные институты развития ГЧП, обладающие достаточной властью и полномочиями для развития ГЧП в стране.
Наиболее привлекателен для России опыт таких развитых стран как Великобритания и Германия. В Министерствах финансов этих стран были созданы специальные подразделения, курирующие ГЧП проекты.
Так в Германии сегодня существует специализированная группа по ГЧП при Министерстве финансов (PPP Task Force at the NRW Finance Ministry) деятельность которого направлена на поддержку в реализации государственной политики по ГЧП.
В Великобритании Infrastructure UK оказывает консультативную поддержку правительству в вопросах долгосрочных инфраструктурных потребностей Великобритании и предоставляет коммерческую экспертизу крупных проектов и программ.
Для эффективного управления в сфере ГЧП крайне важным также является привлечение высококвалифицированных специалистов и способность ГЧП удерживать их в своих рядах.
Очень важная роль при создании подразделений ГЧП отводится независимым экспертам. Они организовывают диалог между государственными и частными структурами в соответствии с государственной политикой, нормативными требованиями и методическими документами .
Еще одним аспектом создания институциональной инфраструктуры выступает формирование специального органа, независимого и ответственного за внимательное изучение и проверку проектов после их подписания с целью определить, насколько цели и задачи государственной политики были учтены при разработке проекта. Эта функция должна быть придана не подразделениям ГЧП, а органам независимой и технически правомочной экспертизы проектов, которые были бы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование политики и развитие принципов руководства, применяемых в сфере ГЧП.
2.3. Повышение уровня специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же формирование мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.
Решение проблемы нехватки достаточных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих можно решить не столько за счет создания и повышения эффективности существующих институтов подготовки кадров, сколько за счет создания стимулов, потребности у самих государственных и муниципальных служащих повысить свою квалификацию в сфере ГЧП.
Сегодня достаточно много регионов России находятся в прямой зависимости от федеральных источников финансирования, и задачам привлечения частных инвестиций в региональную экономику уделяется достаточно мало интереса. В этой связи представляется важной задачей это формирование интереса и мотивации у региональных властей реализовывать инфраструктурные проекты через механизмы ГЧП. В частности необходимо снижать зависимость регионов от федерального финансирования и создавать совместно с региональными властями условия для привлечения частных инвестиций, в том числе за счет развития ГЧП.
Согласно исследованию компании PwC , многие инфраструктурные проекты демонстрируют плохие финансовые показатели, перерасход запланированного бюджета, а так же увеличение сроков реализации проектов, что говорит о недостаточном качестве управления проектами. Для решения указанной проблемы помимо повышения компетенций руководства и сотрудников проектов, необходим переход от функционального управления к процессному управлению. Процессный подход к управлению существенно повышает управляемость, обеспечивает быструю реакцию на изменения во внешней среде, повышается ответственность и заинтересованность сотрудников . Что в конечном итоге отражается на повышении эффективности всего проекта.
Рецензенты:
Шихвердиев А.П., д.э.н., профессор, зав. кафедрой Экономической теории и корпоративного управления ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.
Болотов С.П., д.э.н., профессор кафедры Менеджмента и маркетинга ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.
