Введение
Состояние общественных финансов неразрывно связано с экономическим состоянием государства в целом, поскольку сектор государственного управления, через который происходит перераспределение общественных финансов, является неотъемлемой частью экономической системы любой страны.
Поэтому для анализа основных направлений бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет, необходимо рассмотреть источники бюджетного кризиса, побудившего законодателя и Правительство РФ искать новые решения в управлении общественными финансами.
На практике был подтвержден давно известный факт: любая норма может совершенствоваться, если есть инструмент, посредством которого можно было бы обеспечить ее соблюдение.
Цель исследования - рассмотреть бюджетную реформу в России.
Задачи исследования:
проанализировать предпосылки бюджетной реформы РФ;
охарактеризовать направления бюджетной реформы России.
Объектом исследования является Российская Федерация.
Предметом исследования - бюджетная реформа в России.
1. Предпосылки бюджетной реформы в России
С начала 1970-х гг. экономический рост в СССР становился все более аномальным. Доля сырьевых ресурсов в экспорте росла, притом что доля продукции обрабатывающих отраслей падала. Неэффективность социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и управленческой иерархии, которая обеспечивала координацию хозяйственной деятельности прямыми распорядительными актами, стала очевидным фактором.
В 1980-е гг. цены на нефть снизились в шесть раз. Последний источник, благодаря которому жила экономика Советского Союза, иссяк. При этом сельское хозяйство находилось в плачевном состоянии, за импорт нужно было платить валютой, а наш экспорт не был востребован.
Кризис выразился в возникновении резко отрицательного сальдо торгового баланса, дефиците текущего баланса и бюджетном дефиците.
Дефицит бюджета усугублялся кризисом неплатежей. Начались различные взаимозачеты, уплата налогов в товарной форме, бартер. На фоне товарного дефицита нарастали проблемы с выплатой заработной платы, пенсий и других социальных выплат. Недовольство населения возрастало. В стране начались массовые акции протеста (начиная с недовольства в очередях к товарному прилавку и заканчивая перекрытием железнодорожных путей).
Устанавливаются новые формы предоставления социальных льгот, так называемые натуральные льготы, - просто кому-то предоставляются бесплатно транспорт, коммунальные услуги, телефонная связь.
Провозглашенный Конституцией РФ принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности постепенно приводит к пониманию того, что не может один собственник взять на себя обязательство, а другой собственник безвозмездно нести бремя по его исполнению.
Таким образом, формирование законодательства в социальной сфере и базовых экономических основ нового Российского государства шло разнонаправленными курсами.
В 1990 г. формируется банковская система. При этом не установлено никаких требований к капиталу банков, отсутствует банковский надзор. За три года число банков в России достигло значительной цифры - 1400.
Чуть позже происходят серьезные изменения в функциях Центрального банка РФ. Он перестал обслуживать платежи государства; требование об обязательности обслуживания счетов бюджета и бюджетных учреждений только Центральным банком РФ отменяется. Возникает вполне понятный процесс перевода счетов бюджетов в коммерческие банки.
Это привело к тому, что бюджетные деньги просто исчезали, в том числе и на выплату заработной платы, пенсий, пособий, оплату государственного оборонного заказа, коммунальных услуг и т.п.
В то время, когда счета бюджетных учреждений были рассредоточены в коммерческих банках, на них учитывались не права на принятие и оплату обязательства, а непосредственно денежные средства, которые переводились со счета Минфина России на банковские счета этих учреждений. Это были тысячи банковских счетов и миллиарды рублей. На каких-то счетах средства лежали невостребованными, где-то их не хватало на оплату текущих потребностей. Перераспределение средств в ситуации разрозненных банковских счетов и отсутствия системы управления ресурсами в рамках единого счета было невозможно.
В результате Российская Федерация, распределив все денежные средства по счетам в коммерческих банках, потом у них же эти денежные средства и заимствовала для пополнения ликвидности своего счета.
Наконец, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации. В то время это был значительный шаг вперед в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Наряду с четким разграничением прав, обязанностей и ответственности участников бюджетного процесса, описанием процессов составления, утверждения и исполнения бюджетов Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджета с соблюдением требований единства кассы. Для федерального бюджета тем «кассиром», который производит и учитывает все платежи в процессе исполнения бюджета, стало Федеральное казначейство.
Реализация положений Бюджетного кодекса на практике имела свои организационные и методологические трудности.
Прежде всего, перед Правительством РФ и Минфином России стояла задача создать и внедрить концепцию единого казначейского счета (далее - ЕКС). Концепция ЕКС была утверждена Правительством РФ в 2000 г.
В рамках этой работы необходимо было закрыть отдельные банковские счета всех участников бюджетного процесса и перевести все потоки бюджетных средств (и поступление, и выбытие) на единый счет Федерального казначейства.
В свою очередь, все федеральные бюджетные учреждения должны были открыть свои лицевые счета только в Федеральном казначействе.
Сложно и неоднозначно шел этот процесс и в отношении операций, осуществляемых Министерством обороны РФ, а также доходов, администрируемых таможенными органами. К сожалению, остается еще ряд нерешенных вопросов, но принципиальное внедрение ЕКС состоялось, и оно позволило ускорить доступ к ресурсам, необходимым для осуществления платежей, сократить сроки получения отчетности по всем операциям в процессе исполнения бюджета.
Кроме того, внедрение ЕКС позволило обеспечить соблюдение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Ситуация, когда к 1998-1999 гг. образовалась задолженность субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом в размере 18 млрд. руб. из-за применения зачетных механизмов исполнения обязательств перед государством, сейчас невозможна.
Товарная форма платежей и неденежные расчеты в российской экономике в 1998-1999 гг. достигали 67%.
С внедрением ЕКС налогоплательщики были выведены из бюджетных правоотношений. Дело налогоплательщика - уплатить, а дело органов Федерального казначейства - подсчитать, сколько он уплатил, в том числе и товарной формой; учесть эту информацию при определении общего объема того или иного дохода, поступившего на конкретной территории; определить, как этот доход должен распределяться между федеральным и региональным бюджетом; и уменьшить то, что полагается субъекту Российской Федерации, на сумму, эквивалентную товарной поставке от налогоплательщика в пользу субъекта Российской Федерации, а все «живые деньги» (их именно так тогда называли) зачислить на единый счет федерального бюджета.
После введения этого механизма субъектам Российской Федерации стало невыгодно стимулировать товарную форму уплаты налога, поскольку без «живых денег» было невозможно по крайней мере платить бюджетную заработную плату. Другим преимуществом казначейской системы исполнения бюджета, установленной Бюджетным кодексом, стало внедрение жесткого контроля за соблюдением положений норм федерального закона о федеральном бюджете органами Федерального казначейства на стадии, предшествовавшей платежу (предварительный контроль). Чем четче исполнялся закон о бюджете, тем, как это ни странно, яснее становились очевидные ошибки в законодательном регулировании бюджетных правоотношений.
До реализации казначейского исполнения бюджета невозможно было установить, чем вызваны те или иные проблемы - просчетами в бюджетной политике или просто неправомерными действиями бюджетополучателей. И только тогда, когда Федеральное казначейство на стадии предварительного контроля стало отслеживать и санкционировать все платежи, не допуская при этом нецелевого использования бюджетных средств, стали очевидны пороки, которые заложены в самом бюджете.
Все острее стали проходить дискуссии о необходимости бюджетной реформы, в том числе о переходе на среднесрочный бюджет, о создании иных организационно-правовых форм учреждений, оказывающих государственные услуги, об изменении бюджетной классификации и по другим направлениям бюджетной реформы, формализованным в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249.
В рамках бюджетной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, можно выделить три основных направления: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети.
Первым по времени осуществления направлением стало реформирование системы межбюджетных отношений (далее - МБО). Правовые предпосылки данной реформы содержатся во многих нормативных актах и демонстрируют связь данного мероприятия с иными направлениями реформирования в государстве (реформы местного самоуправления, разграничения полномочий, административная реформа, налоговая реформа и т.п.), но основным нормативным актом, отразившим это мероприятие, стал Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений». Основные изменения в системе регулирования МБО по данному Закону сводятся к следующему:
) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ;
) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;
) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;
) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.
Отметим ряд принципиальных изменений, внесенных в БК РФ и отражающих новый подход к межбюджетным отношениям. Так, в новой редакции норм гл. 16 БК РФ исключены положения, устанавливающие принципы межбюджетных отношений, что, на наш взгляд, затрудняет понимание закона и его реализацию, поскольку из текста закона исчезли базовые положения, на которые должна опираться система межбюджетных трансфертов. При этом изменено само название гл. 16: в новой редакции она именуется «Межбюджетные трансферты», т.е. речь идет не о самих отношениях, а о способах (методах) их регулирования, что, с одной стороны, сужает круг регулируемых отношений, с другой - позволяет конкретизировать их. В ст. 7 - 9 БК РФ раскрывается содержание бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Термин «бюджетная компетенция» (совокупность прав и обязанностей по формированию и исполнению бюджета), используемый в прежней редакции БК РФ, более широк, нежели предлагаемый законодателем новый термин «бюджетные полномочия» (предмет ведения и права и обязанности конкретного вида субъектов бюджетных прав), следовательно, менее точно отражает содержание прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Под единым кассовым обслуживанием всех бюджетов теперь понимается ведение единого казначейского счета, все остальные мероприятия не подпадают под этот термин.
Также изменилась структура местных бюджетов: уменьшена доля регулирующих доходов за счет роста доли закрепленных доходов, увеличена финансовая помощь, как направленная на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так и носящая целевой характер.
Реформа осуществляется не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Совершенствование региональных и муниципальных финансов осуществляется по нескольким направлениям, определенным Правительством РФ:
реформа бюджетного процесса и управления расходами;
бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;
административная реформа;
реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики;
совершенствование системы управления инвестициями;
развитие системы бюджетных закупок;
создание условий для развития доходной базы;
повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;
совершенствование долговой политики;
межбюджетные отношения;
среднесрочное финансовое планирование;
повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.
Также концептуальные основы реформы отражены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. №467-р, утвердившем Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг.
Реформа межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в течение нескольких лет осуществляется прежде всего за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Если проанализировать уже осуществленные мероприятия, можно сделать вывод, что в рамках данных реформ на региональном уровне проводились различные мероприятия, направленные на совершенствование налогообложения, совершенствование тарифной политики, отказ от перекрестного субсидирования, развитие системы управления долгом и т.д.
Министерство финансов РФ предлагает объединить на всех уровнях бюджетной системы фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития и создать единые фонды софинансирования расходов.
Таким образом, новая система межбюджетных отношений может быть охарактеризована следующими принципиально новыми чертами:
основа новой системы МБО - БК РФ, НК РФ, законы, регламентирующие статус и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления;
новые уровни бюджетной системы;
разделение расходных обязательств;
отмена так называемых необеспеченных мандатов;
долгосрочное закрепление доходов;
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по определенным формулам;
жесткие бюджетные ограничения.
На федеральном уровне многие мероприятия первого этапа бюджетной реформы уже нашли свое воплощение на практике, а вот второй этап только начинает находить свое воплощение.
Базовые основы второго этапа бюджетной реформы - совершенствования бюджетного процесса - были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса. Анализ осуществляемых мероприятий и предложенных Министерством финансов РФ поправок в бюджетное законодательство позволяет выявить основные черты нового варианта осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации (с точки зрения высших финансовых органов государства):
наличие обязательного многолетнего финансового плана;
действующие и принимаемые обязательства;
целевое использование бюджетных средств - ориентация не на затраты, а на результат;
конкуренция администраторов бюджетных средств и бюджетных программ;
мягкое планирование - жесткое исполнение и т.д.
Подобные цели реформирования обозначены в связи с некоторыми проблемами осуществления бюджетного процесса на современном этапе. Так, перспективный финансовый план государства лишь последние два-три года включается в бюджетный процесс на постоянной основе. Предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования, поскольку в сфере публичных финансов невозможно ставить цели, задачи, планировать результаты деятельности без достаточной перспективы, что, в свою очередь, повлечет переориентирование осуществления бюджетных расходов для достижения общественно значимых результатов. Это также повышает эффективность администрирования расходов. Минфин РФ предлагает утверждать на три года и сам федеральный бюджет, а для субъектов Федерации и муниципальных образований предоставить право выбора из нескольких схем.
Предлагается осуществлять рассмотрение проекта федерального закона о бюджете в трех чтениях. Предметом первого чтения предлагается сделать основные параметры и бюджет действующих обязательств; второе чтение должно быть посвящено бюджету по принимаемым обязательствам (новые расходы) и текстовым статьям; третье чтение должно рассматривать бюджет в целом и приложения к закону по главным распорядителям бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета должен рассматриваться одновременно с проектом бюджета или до него.
Предложенные Минфином РФ изменения в БК РФ нашли свое отражение в разработанном им законопроекте о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Поскольку целью реформы является переход на управление не затратами, а результатами, в центр бюджетного процесса в соответствии с законопроектом фактически помещен главный распорядитель бюджетных средств, уточняются его полномочия на всех уровнях бюджетной системы. Кроме того, определяются полномочия новых участников бюджетного процесса - администраторов доходов и источников финансирования дефицита. Более подробно по сравнению с действующей редакцией БК РФ регламентируется статус и полномочия получателя бюджетных средств, поскольку он принимает бюджетные обязательства и должен исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. С этим направлением реформы бюджетного процесса связана реформа бюджетных учреждений, о чем будет сказано ниже.
С точки зрения Минфина РФ, также необходимо усиливать роль внутреннего финансового контроля или аудита, что связано с предложением расширить права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Желательно, чтобы каждый главный распорядитель или крупное бюджетное учреждение имело специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, занимающееся разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов, и контролировало бы соблюдение этих процедур. Роль внешнего контроля должна быть сведена к проверке таких подразделений.
Третье направление бюджетной реформы - реформа бюджетных учреждений. Новая система бюджетных учреждений должна отвечать следующим признакам:
реструктуризация и оптимизация структуры сети бюджетных учреждений;
изменение статуса бюджетных учреждений;
новые организационно-правовые формы бюджетных учреждений;
работа бюджетных учреждений на основе нормативно-подушевого финансирования и соцзаказа;
государство (муниципальное образование) выступает как регулятор, организатор и заказчик услуг.
С точки зрения Минфина РФ, неважно, в какой организационно-правовой форме будут существовать учреждения, оказывающие бюджетные услуги. Гораздо важнее, что государственные (муниципальные) органы не будут нести по их обязательствам субсидиарную ответственность и утверждать смету, а будут финансировать оказанные услуги по факту предоставления или плану в соответствии с госзаказом по нормативно-душевому принципу. Количество бюджетных учреждений в результате реформы также должно сократиться.
Конечно, БК РФ не может и не должен регулировать все процессы реструктуризации, проведение которой обусловлено необходимостью организационного разделения функции заказчика и подрядчика при оказании бюджетных услуг. В настоящее время многие регионы уже приступили к реструктуризации бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций (наиболее часто избирается форма автономных некоммерческих организаций), что представляет значительный интерес. В ближайшее время процессы реструктуризации и перевода бюджетных учреждений в категорию негосударственных организаций будут активизированы, поскольку основными направлениями бюджетной политики Российской Федерации в 2007 году и среднесрочной перспективе предусмотрено принятие системных поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.
Кроме того, 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Одновременно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений», который вносит изменения в законодательные акты Российской Федерации для устранения противоречий между Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и действующими в настоящее время иными федеральными законами.
Основная цель Федерального закона «Об автономных учреждениях» - предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач. Закон определяет порядок создания, правовое положение и преобразование существующего типа государственных или муниципальных учреждений в автономные учреждения. При этом для автономного учреждения сохраняется единый порядок пользования и распоряжения имуществом - право оперативного управления, собственником же остается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. На практике возможно сохранение уже существующих бюджетных учреждений и дополнительное возникновение новых хозяйствующих субъектов в новой организационно-правовой форме - автономных учреждений. Однако правовой статус автономного учреждения гораздо шире, чем обычного бюджетного, - у него больше полномочий в отношении закрепленного имущества и шире ответственность по обязательствам. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, а имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением только недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Финансирование автономных учреждений должно будет осуществляться за счет субсидий и субвенций из соответствующего бюджета и иных не запрещенных законом источников. При этом автономное учреждение получает от учредителя определенные задания по своей основной деятельности, которые оно обязано выполнять.
бюджетный кодекс доход реформа
Заключение
Подводя итог бюджетной реформы в России, следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность общественных финансов, является не размер бюджетных ассигнований, заложенный в бюджете, а то, каким образом определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.
С точки зрения неоинституциональной теории регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения «правил игры», порядка взаимодействия участников бюджетного процесса, в то время как направления и объемы ассигнований можно отнести скорее к оппортунистическому поведению отдельных участников бюджетного процесса, желающих максимизировать свою полезность (скажем, предоставлять услуги меньшего объема и худшего качества).
Процедуры в рамках бюджетного процесса важны, поскольку они определяют не только формальный процесс принятия решений, но и согласование в рамках этого процесса требований всех социально-политических групп по вопросу эффективного использования финансовых ресурсов государства в рамках реализации социально-экономических целей (снижение оппортунистических издержек).
Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ, услуг), иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.
Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, который учитывает такой институт, как неформальные ограничения (традиции, обычаи, другие нормативные правовые акты), и вводит институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, счетные палаты, суды и т.д.), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // Консультант плюс #"justify">.Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях» // КонсультантПлюс, 1992-2013
7.финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / Под ред. А.М. Лаврова. - М.: Ком-Книга, 2005. - С. 27.
.Распоряжение Правительства РФ от 23 января 2000 г. №107-р // СЗ РФ. - 2000. - №5. - Ст. 576 // СПС Консультант плюс
10.Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р <О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. - 359 с.
12.Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2007 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Принципы управления общественными
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Главной задачей реформирования бюджетного процесса является создание условий повышения эфф-ти управления общест-ыми финансами в соответствии с приоритетами госу-ой политики. Одна из задач реформы закл-ся в смещении акцентов бюдж-ого процесса от "управления бюдж-ми ресурсами (затратами)" к "управ-ию резуль-ми" путем повышения ответств-ти участников бюдж-ого процесса и администр-ров бюдж-ых средств в рамках среднесрочного планир-ия.
При планировании общ-х финансов, главное внимание будет отдаваться обоснованию полученных результатов и приоритет в бюджетном процессе будет отдаваться не внешнему контролю (Минфина), а внутреннему контролю получателей бюджетных средств, кот будет принимать ответст-ть за принятые им реш-ия.
Основой организации бюджетного процесса в новых условиях должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты" (БОР). Эта модель предусматривает создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов.
Реформир-ие бюдж-го процесса предлаг-ся по след напра-иям:
1. Реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета; предусматривается приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов.
2. Выделение бюджетов действ-х и прин-ых обяз-ств; должно обесп-ть повыш-ие надежн-ти среднесрочного фин-го план-ния.
3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования; должно обеспечить повышение надежности среднесрочного финансового планирования.
4. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов и переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
5. Упорядочение процедур состав-ия и рассм-ния бюджета. Предп-ет соверш-ние процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. (есть в лекции!)
Бюджетное планирование, его содержание и значение.
Бюджетное планирование состоит из сводного фин планир-я, перспективного фин план-я и стоставления проекта бюджета
Сводный финансовый баланс – это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на какой-то территории.
Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных фондов и средства организаций, расположенных на территории страны, субъекта РФ или города. Он разрабатывается Минэкономразвития при участии Минфина на основе макроэкономических показателей
Перспективное финансовое планирование.
В рамках среднесрочного финансового планирования бюджетный цикл начинается:
С рассмотрения ранее одобренных основных параметров среднесрочного финансового плана;
Производится анализ изменения внешних факторов и условий, влияющих на экономику страны;
Производится обоснование изменений, вносимых в бюджетные показатели планируемого года;
Производится корректировка или разработка бюджетных проектировок на следующие 2 года.
Финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед, трехлетнего финансового планирования. Это позволяет обеспечивать:
Преемственность государственной политики;
Предсказуемость распределения бюджетных ассигнований.
С 2006 г. составляется перспективный финансовый план, который имеет статус укрупненного бюджета.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года в целях:
Создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и федерального бюджета;
Макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики;
Исполнения действующих и принимаемых бюджетных обязательств.
Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.
На первом этапе разрабатываются и одобряются:
1. основные направления налоговой и таможенной политики;
2. основные показатели сводного финансового баланса;
3. сценарные условия, макроэкономические показатели, приоритеты социально-экономического развития.
Главная задача бюджетного планирования – определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете и планирование их распределения.
Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства РФ. По его поручению проект бюджета разрабатывается Минфином Для составления проекта бюджета Минфин должен быть обеспечен необходимой информационной базой, которая поступает ему от соответствующих ведомств.Главным источником информации служит прогноз социально-экономического развития РФ, который разрабатывается МЭРТом. Работа над проектом бюджета начинается за 12 месяцев до начала планируемого года.В задачу Минфина входит разработка: проекта федерального бюджета; проектировок основных показателей фед-го бюджета на 3 года; проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.
32.Финансирование жилищно – коммунального хозяйства.
Структура ЖКХ включает в себя более 30 видов деятельности: жилищное хозяйство, электро-, тепло-, газо-, водоснабжение, канализирование сточных вод, благоустройство территорий и т.д. Особенностью ЖКХ является то, что до начала 90-х гг. все эти виды деятельности полностью финансировались государством. В настоящее время их основная доля финансируется региональными и местными бюджетами, а т.к. они, как правило, дефицитны, то эти виды деятельности не финансируются в полном объеме. Реформа ЖКХ, которая предполагает изменить систему финансирования ЖКХ, т.е. бюджетное финансирование необходимо заменить полной оплатой ЖКХ услуг населению и организациям путем перераспределения бремени затрат на высоко-доходные части населения и сохранение льгот для низкодоходных слоев населения, в настоящее время приостановлена. Цели реформирования ЖКХ: 1. обеспечение всего населения нормальными условиями проживания. 2.снижение издержек производителей коммунальных услуг. 3.смягчение для населения процесса реформирования ЖКХ в сфере оплаты жилья. В настоящее время ЖКХ финансируется за счет: бюджетных средств, средств населения, средств организаций.
В консолидированном бюджете России расходы на ЖКХ составляют примерно 14% общих расходов. При этом ассигнования на ЖКХ почти полностью выделяются из территориальных бюджетов. Из общей суммы средств, направляемых на финансирование ЖКХ, 35% приходится на региональные бюджеты и 65% - на местные бюджеты.
В связи с тем, что почти все бюджетные расходы на ЖКХ финансируются из территориальных бюджетов, доля этих затрат в общем объеме расходов территориальных бюджетов довольно высока - 26%, в том числе в региональных бюджетах - 22%, в местных - 29%.
Нельзя представить функционирование города, нормальную жизнедеятельность населения без городского благоустройства (дорог, освещения, озеленения, очистки территории и вывоза мусора). Следовательно, услуги ЖКХ - важный фактор развития материального производства и воспроизводства рабочей силы.
Являясь важной частью народного хозяйства страны, эта отрасль требует выделения на свое содержание и развитие значительного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношение с бюджетом, которые складывались в пользу отрасли. Она получает средств из бюджета больше, чем вносит в него.
Как отрасльЖКХ включает ряд подотраслей:
Жилищное хозяйство;
Водопроводно-канализационное хозяйство;
Топливно-энергетическое хозяйство;
Городской пассажирский транспорт;
Гостиницы;
Благоустройство населенных мест.
Источниками финансирования расходов на содержание и развитие ЖКХ являются:
Бюджетные средства;
Средства, получаемые жилищно-коммунальными предприятиями за реализацию своих услуг и продукции юридическим и физическим лицам;
Средства предприятий на содержание принадлежащих им жилищно-коммунальных объектов.
Цели бюджетной реформы:
Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве.
Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти – каждый уровень власти наделен полномочиями и для их выполнения нужны средства.
Повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта.
Формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей уровень доходов бюджетов.
Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами (ценными бумагами).
Обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы.
В настоящее время реформы идут в следующих направлениях:
Реформирование межбюджетных отношений – взаимоотношений между уровнями власти в области бюджета. Главная цель – разделить все уровни бюджетной системы с определением на постоянной основе, для каждого уровня, доходов и расходных обязательств (1 бюджет – 1 налог).
Реформирование бюджетного процесса – предусматривает введение в бюджетный процесс новых документов и мероприятий:
осуществление среднесрочного финансового планирования (составление перспективного финансового плана на 3 года и 3-х летнего бюджета);
введение новой бюджетной классификации и нового бюджетного учёта;
введение системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат), т.е. выделение денег из бюджета под конкретную цель для достижения конкретного результата.
Реформирование бюджетной сети (сети бюджетных учреждений: школы, больницы, военные части и т.д.) – оставить на финансировании только необходимые государству учреждения, остальные – приватизировать.
В рамках среднесрочного финансового планирования бюджетный цикл начинается:с рассмотрения ранее одобренных основных параметров среднесрочного финансового плана; производится анализ изменения внешних факторов и условий, влияющих на экономику страны; производится обоснование изменений, вносимых в бюджетные показатели планируемого года; производится корректировка или разработка бюджетных проектировок на следующие 2 года.
Финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед, трехлетнего финансового планирования. Это позволяет обеспечивать:
преемственность государственной политики;
предсказуемость распределения бюджетных ассигнований.
С 2006 г. составляется перспективный финансовый план, который имеет статус укрупненного бюджета.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года в целях: создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и федерального бюджета; макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики; исполнения действующих и принимаемых бюджетных обязательств.
Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.
На первом этапе разрабатываются и одобряются:
основные направления налоговой и таможенной политики;
основные показатели сводного финансового баланса;
сценарные условия, макроэкономические показатели, приоритеты социально-экономического развития.
Основные направления налоговой и таможенной политики содержат:
анализ законодательства РФ о налогах и сборах и таможенного законодательства, обоснование предложений по его совершенствованию; концепции новых законодательных актов;
расчеты влияния изменений в законодательстве о налогах и сборах и таможенном законодательстве; предложения по улучшению налогового и таможенного законодательства.
Основные направления налоговой политики разрабатываются Минфином, а основные направления таможенной политики – МЭРТом. Предложения по изменению этих законов направляются в Бюджетную комиссию, там они изучаются и выносятся на одобрение Правительства.
Сценарные условия разрабатываются МЭРТом, рассматриваются Бюджетной комиссией и выносятся на одобрение Правительства. Эти сценарные условия содержат следующие основные показатели:
цена на нефть сырую марки "Юралс";
объем, темпы роста и структура используемого и произведенного ВВП;
темпы роста базовых отраслей экономики;
прогноз инфляции, в т.ч. роста цен на платные услуги и услуги естественных монополий;
объемы производства продукции по перечню, согласованному с Минфином;
величина амортизации;
оборот розничной торговли;
платные услуги населению;
фонд заработной платы;
величина прожиточного минимума на душу населения;
прибыль организаций;
объем экспорта и импорта;
курс рубля к доллару США и евро;
другие показатели.
Кроме этих показателей МЭРТ разрабатывает основные показатели сводного финансового баланса, прилагаемые к сценарным условиям.
На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики. Эти документы разрабатываются Минфином и передаются в Бюджетную комиссию, которая до 1 апреля представляет их на одобрение Правительству. На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана. Этот проект разрабатывается Минфином, рассматривается Бюджетной комиссией и одобряется Правительством РФ.
Основные разделы перспективного финансового плана:
Федеральный бюджет 2 Стабилизационный фонд РФ
3.Пенсионный фонд РФ 4.Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 5.Фонд социального страхования
6Государственный долг РФ
Экономическая сущность и функции бюджета государства.
Дотации, субвенции и субсидии и трансферты, их содержание и значение.
Роль бюджета государства в условиях рыночной экономики.
Государственные и муниципальные заимствования в РФ.
Роль бюджета государства в распределении ВВП.
Бюджетный контроль, его содержание, формы, виды и методы.
Бюджетные права представительных и исполнительных органов власти в России.
Государственные внебюджетные фонды, их состав и значение.
Бюджетное устройство Российской Федерации.
Порядок расчета расходов на содержание больниц.
Бюджетная система РФ, ее структура и характеристика.
Характеристика участников бюджетного процесса.
Бюджетный федерализм и его развитие в РФ.
Сводное финансовое планирование.
Принципы бюджетной системы РФ.
Межбюджетные отношения в РФ.
Бюджетный процесс, его содержание.
Основные этапы развития бюджетных отношений в России.
Расходные обязательства бюджетов разных уровней.
Консолидированные бюджеты РФ, их особенности.
Бюджетная классификация, ее значение и содержание.
Дефицит бюджета, источники его финансирования.
Федеральный бюджет РФ: содержание и значение. Особенности федерального бюджета РФ на текущий год.
Финансирования расходов на образование.
Роль региональных и местных бюджетов в экономическом и социальном развитии страны.
Методы и формы организации расходов бюджетной системы.
Порядок составления проекта федерального бюджета.
Состав, источники финансирования расходов на здравоохранение.
Порядок рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета.
Реформирование бюджетного процесса в РФ.
Бюджетное планирование, его содержание и значение.
Финансирование жилищно – коммунального хозяйства.
Порядок исполнения федерального бюджета.
Доходы и расходы местных бюджетов.
Бюджетный профицит и механизм его распределения.
Основы планирования доходов бюджетной системы.
Государственный и муниципальный долг и его структура. Управление государственным и муниципальным долгом.
Расходы бюджетной системы на социальное обеспечение и социальную защиту населения.
Межбюджетные трансферты, их виды и условие предоставления.
Расходы бюджетной системы на государственное управление.
Бюджетные кредиты, их содержание и порядок предоставления.
Состав, финансирование и порядок расчета расходов на содержание общеобразовательных школ.
Характеристика налоговой системы РФ.
Расходы бюджетной системы и их классификация.
Бюджетное финансирование отраслей экономики в РФ.
Доходы бюджетной системы и их классификация.
Программно-целевые методы бюджетного планирования. Бюджетирование ориентированное на результат (БОР).
Казначейская системы исполнения бюджета.
Реформирование бюджетной сферы в РФ.
Перспективное финансовое планирование.
Введение
Бюджет является важнейшим ресурсом, обеспечивающим возможность выполнения государством своих функций, реализацию закрепленных в Конституции РФ гражданских прав и свобод. Ключевые предпосылки для выполнения государственных функций в очередном финансовом году создаются на стадиях составления и утверждения бюджета: запланированные объемы доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и их распределение позволяют установить, что именно и насколько полно будет обеспечено бюджетным финансированием в предстоящем году. В настоящее время процедуры бюджетного планирования перестраиваются с учетом новых принципов - бюджетирования, ориентированного на результат.
Процесс реформирования бюджетного процесса, в том числе базовой его составляющей - бюджетного учета, в начале XXI в. охватил все страны мира. Это обусловлено тем, что надлежащее управление в общественном (государственном, муниципальном) секторе играет первостепенную роль в достижении макроэкономической стабильности и обеспечении устойчивого роста национальных экономик. Причем, ключевым аспектом надлежащего управления является прозрачность в бюджетно-налоговой сфере, которая призвана повысить подотчетность лиц, ответственных за разработку и проведение бюджетно-налоговой политики, а также прозрачность планов социально-экономического развития, бюджетов и отчетов об их исполнении, бюджетного учета и отчетности. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М., 2010. С. 48.
Реформы бюджетной системы РФ начала этого века ставили целями и задачами переход на объективную методологию распределения трансфертов по регионам; реформирование региональных бюджетов и муниципальных образований; четкое разграничение полномочий и закрепление источников доходов бюджетов трех уровней. Текущие изменения в бюджетном процессе, постоянные изменения нормативно-правовой базы, а также недостаточная теоретико-методологическая проработка данного вопроса в учебной и научной литературе обусловило актуальность исследуемой темы и определило объект, предмет, цель и задачи работы.
Объект - бюджетный процесс в РФ.
Предмет работы - реформирование бюджетного процесса в РФ.
Цель работы - проанализировать цели, задачи и результаты реформирования бюджетного процесса в РФ.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
1. Рассмотреть сущность бюджетного процесса и направления его реформирования
2. Изучить функциональный подход к управлению бюджетом как основу реформирования бюджетного процесса.
3. Исследовать ключевые проблемы и итоги реформирования бюджетного процесса в РФ
4. Анализ реформы бюджетного процесса на субфедеральном уровне: узких мест и проблем.
Теоретическую основу составляют труды Бараховского А., Клишина М., Егорашева Е.Н., Корчагина Ю., Швецова Ю. Г., Сабитовой Н.М.
Глава 1. Общая характеристика бюджетного процесса в РФ
1.1 Понятие бюджетного процесса и направления его реформирования
Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник/Под ред. Дробозиной Л.А. М., 2010. С.231.
Бюджетный процесс включает процесс составления проектов бюджетов, их рассмотрения, утверждения и исполнения, а также государственный и муниципальный финансовый контроль (рис. 1).
Рис. 1. - Схема бюджетного процесса.
Участниками бюджетного процесса являются органы и лица, обладающие бюджетными полномочиями:
Президент Российской Федерации;
Органы законодательной (представительной) власти;
Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
Органы денежно-кредитного регулирования;
Органы государственного и муниципального финансового контроля;
Государственные внебюджетные фонды;
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
Бюджетные учреждения;
Государственные и муниципальные унитарные предприятия;
Кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
Другие органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Одним из направлений бюджетной реформы в России является совершенствование бюджетного процесса на основе внедрения среднесрочного планирования и использования бюджетирования, ориентированного на результат. Всем известно постановление Правительства РФ N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», на основе которого разработана «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.», которая ориентирована на новые методы в бюджетном планировании. Безусловно, постановка вопроса об использовании среднесрочного планирования в бюджетном процессе является для России новой и заслуживающей внимания, а те решения, которые предприняты Правительством РФ в этом направлении, являются необходимыми и своевременными. Мы бы хотели остановиться на некоторых теоретических аспектах бюджетного процесса, поскольку новая постановка вопроса о реформировании бюджетного процесса требует прежде всего корректировки и уточнения понятийного аппарата.
На наш взгляд, есть проблемы с понятием бюджетного процесса и его стадиями. Бюджетный кодекс РФ, к сожалению, как нам представляется, дает не совсем точное определение бюджетного процесса. Идет смешение стадий бюджетного процесса и функций управления бюджетом.
В результате в учебной и научной литературе появляются разные определения бюджетного процесса, нет единообразия в определении его стадий. Все это влияет, на наш взгляд, и на практическую сторону организации бюджетного процесса, особенно в условиях его реформирования.
В соответствии с бюджетным кодексом РФ (ст. 6) бюджетный процесс - регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Б98 проф. Г.Б. Поляка. М., 2009. С. 127.
В данном определении хотелось бы обратить внимание на три момента, которые требуют уточнения и, соответственно, внесения изменения в бюджетный кодекс РФ. В данном определении указаны субъекты бюджетного процесса, что в целом правильно. Ими являются, как это трактует бюджетный кодекс РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления и участники бюджетного процесса. Но здесь имеет место явное противоречие, поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. Все участники бюджетного процесса должны быть в составе законодательной (представительной) и исполнительной власти. Но ясно, что не все органы исполнительной власти являются участниками бюджетного процесса, поэтому более корректно в определении в качестве субъектов оставить только участников бюджетного процесса, а далее их перечень уточнить.
Проблема участников бюджетного процесса четко не решена и в части третьей раздела Y бюджетного кодекса РФ, посвященной бюджетному процессу. В статье 152 дается перечень участников бюджетного процесса, который, на наш взгляд, также нуждается в уточнении и хоть какой-то группировке. В этой статье БК РФ мы видим главную проблему - следует уточнить перечень органов исполнительной власти, участвующих в бюджетном процессе. Расшифровывая в скобках участников бюджетного процесса, отнесенных к исполнительным органам власти, законодатели почему-то к ним отнесли только высшие должностные лица субъектов РФ, глав местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы. К сожалению, в этом перечне также не видно логики. Во-первых, должностные лица названы в одном ряду с некоторыми органами исполнительной власти, что, на наш взгляд, не совсем корректно. Президент РФ, так же как высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, безусловно, являются участниками бюджетного процесса, но их следует хотя бы ранжировать в названном перечне, а не давать в общем перечне с органами управления.
Во-вторых, в этой статье помимо Президента РФ, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, названы и другие участники бюджетного процесса. К их числу отнесены органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств и иные органы. Судя по тому, что эти органы не названы в перечне органов исполнительной власти, для несведущих людей может сложиться впечатление, что они не являются органами исполнительной власти. Но в России по Конституции имеются только три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Непонятно, куда относятся названные органы. Думается, что эта статья бюджетного кодекса РФ также нуждается в серьезной доработке. Проблема также и в том, что такая неточность влияет и на законодательство субъектов РФ в части организации бюджетного процесса, которое вынуждено дублировать бюджетный кодекс РФ, и на учебный процесс, поскольку сложно объяснить студентам логику этой статьи бюджетного кодекса РФ. Учитывая, что эта глава (18) является общей для всех уровней власти, редакция этой статьи должна быть унифицированной, учитывающей, что на региональном и местном уровнях в бюджетном процессе задействованы также федеральные органы исполнительной власти.
Бюджетный кодекс РФ является документом прямого действия, поэтому важно именно в этом нормативном правовом акте четко сформулировать как участников бюджетного процесса, так и их бюджетные полномочия. К сожалению, в бюджетном кодексе РФ в настоящее время регламентированы бюджетные полномочия опять же отдельно законодательных (представительных) (ст. 153) и исполнительных органов власти (ст. 154), а затем лишь бюджетные полномочия некоторых участников бюджетного процесса из названного выше перечня: Банка России (ст. 155), кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами бюджета (ст. 156), органов государственного и муниципального финансового контроля (ст. 157), главных распорядителей (ст. 158) и распорядителей бюджетных средств (159). Нам представляется, что в бюджетном кодексе РФ должны быть регламентированы бюджетные полномочия всех без исключения участников бюджетного процесса. Конечно, в главе 19 «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» дан перечень участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне (ст. 164), но и он нуждается в уточнении. Например, в их числе названы органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. Они же названы и в статье 152 в составе органов исполнительной власти. Хотелось бы внести ясность, кто же занимается сбором доходов бюджета в России. Очевидно, законодатели подразумевали под этими органами налоговые органы, но они не занимаются сбором налогов. В России, как известно, реализуется принцип самосбора. В соответствии с частью первой налогового кодекса РФ такая функция за ними не закреплена (ст. 31 и 32). Хотя в налоговом кодексе РФ есть статья 25 «Сборщики налогов и (или) сборов», где написано, что в отдельных случаях, предусмотренных налоговым кодексом РФ, прием от налогоплательщиков и (или) плательщиков сборов средств в уплату налогов и (или) сборов и перечисление их в бюджет может осуществляться государственными органами, органами местного самоуправления, другими уполномоченными органами и должностными лицами - сборщиками налогов и (или) сборов. Конечно, сборщиков налогов можно оставить в списке участников бюджетного процесса. Нам представляется, что перечень участников бюджетного процесса федерального уровня должен быть уточнен в соответствии с изменениями, произошедшими в связи с административной реформой в структуре органов управления. Второй важный вопрос касается стадий бюджетного процесса. Традиционно в учебной литературе выделяли четыре стадии: составление бюджета, рассмотрение бюджета, утверждение бюджета, исполнение бюджета (некоторые объединяют стадии рассмотрения и утверждения бюджета, что не вызывает у нас возражения). Законодатели в бюджетном кодексе РФ исходя из определения (ст. 6) помимо названных стадий выделили еще одну стадию - контроль за исполнением бюджетов. Но контроль не стадия, а функция управления бюджетом. Мы полагаем, что не следует смешивать эти два различных подхода к управлению бюджетом. Поэтому мы бы хотели не только отделить этапы бюджетного процесса от функций управления бюджетом, но и выявить взаимосвязи между ними.
Для пояснения хотелось бы обратить внимание, что есть понятия «бюджетный период» и «бюджетный год», которые нельзя смешивать. Это особенно актуально в условиях реформирования бюджетного процесса, когда речь идет о расширении границ бюджетного планирования. Причем часть авторов даже в учебной литературе эти понятия отождествляет. Бюджетный год в России в соответствии с бюджетным кодексом РФ фактически составляет один год. В Кодексе есть статья 242 «завершение бюджетного года», где сказано, что финансовый год завершается 31 декабря. Здесь, конечно, не совсем понятно, почему в названии статьи стоит бюджетный год, а в самой статье речь идет о финансовом годе. Конечно, в России бюджетный год совпадает с финансовым. Но бюджетный период больше чем бюджетный год, поскольку стадия составления бюджета начинается задолго до начала бюджетного года, стадия исполнения бюджета также не заканчивается 31 декабря, а продолжается до момента составления и утверждения отчета о его исполнении. Поэтому мы считаем, что в бюджетном кодексе РФ должно быть выделено понятие бюджетного года и бюджетного периода. Особенно это важно сейчас, в условиях, когда ставится вопрос о переходе к системе среднесрочного планирования в бюджетном процессе. В этих условиях бюджетный период будет еще больше, но при этом понятие бюджетного года, как нам представляется, останется даже если законодательно будут принимать трехлетние бюджеты. Но и в этом случае бюджетный период будет не три года, а больше.
Рис. 2. - Схема бюджетного процесса по стадиям
Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по трем по следующим важнейшим направлениям:
Реформирование межбюджетных отношений;
Реформирование бюджетного процесса;
Реформирование бюджетной сети.
1. Реформирование межбюджетных отношений
1) В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.».
2) Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, повлекшего внесение существенных изменений в 2003 г. в Бюджетный кодекс РФ.
3) Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.
2. Реформирование бюджетного процесса:
В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации», а также с подготовки и одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».
Согласно этой Концепции и утвержденному Правительством РФ плану мероприятий по ее реализации, начиная с 1.01.2008 г., были внедрены и действуют по настоящее время среднесрочное планирование и исполнение бюджета, ориентированное на результаты, новая бюджетная классификация и бюджетный учет, внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ, изменились процедуры составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.
3. Реформирование бюджетной сети:
В рамках третьего направления бюджетных реформ решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». Начиная с 2009 г., происходит реструктуризация некоторых бюджетных учреждений и преобразование их в автономные учреждения. Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 6. С. 24.
Таким образом, бюджетный процесс следует связывать прежде всего с бюджетным периодом, а не только с бюджетным годом. Бюджетный год имеет значение только для одной стадии бюджетного процесса - исполнения бюджета в рамках определенных временных границ, и даже больше как законодательный акт, который является жестко регламентированным документом. Бюджетный период же охватывает все стадии бюджетного процесса.
1.2 Функциональный подход к управлению бюджетом как основа реформирования бюджетного процесса
В России функциональный подход к управлению бюджетом как-то мало применялся, и даже в учебной литературе он освещен недостаточно. Следует отметить, что в зарубежных источниках литературы и в российской учебной литературе нет однозначного перечня функций управления. Тем не менее все авторы выделяют такие функции управления, как учет, планирование и прогнозирование и контроль.
Причем ряд авторов в число функций управления включает также анализ, регулирование, организацию и др. Практически во всех учебниках по финансам есть раздел «Управление финансами», и в нем есть параграфы, посвященные финансовому планированию и прогнозированию, финансовому регулированию, финансовому контролю. Ни в одном учебнике в этом разделе нет только функции учета, хотя можно было бы дать такой параграф с общими основами. То есть контроль рассматривается как функция управления. Соответственно, это должны учитывать законодатели, и мы считаем необходимым исключить из определения бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ) слова «а также по контролю за их использованием». Общая теория финансов: Учебник/ Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 2011, С. 117.
Бюджет является объектом управления, а субъекты управления бюджетом - это те же участники бюджетного процесса, за которыми закреплены отдельные функции управления, о которых мы упомянули выше. Важной является проблема эффективного управления бюджетом с точки зрения оптимального распределения отдельных функций управления между различными участниками бюджетного процесса.
Рис. 3. - Схема бюджетного процесса
Административная реформа, проведенная в России не так давно, была направлена на совершенствование управления, в том числе и в бюджетной сфере. Эта проблема, по нашему мнению, актуальна и до конца не решена в рамках административной реформы.
В настоящее время функции по управлению бюджетом на каждом уровне бюджетной системы РФ распределяются между различными министерствами и ведомствами. Не вдаваясь в дискуссию по количеству функций управления, мы возьмем их основные, которые выделяют практически все авторы: планирование и прогнозирование, регулирование, учет, контроль.
Следует иметь в виду, что функции управления бюджетом возложены не только на исполнительные органы власти. Некоторые функции по управлению бюджетом возлагаются и на законодательные органы. Законодательными органами власти осуществляется функция регулирования бюджета, что проявляется во внесении поправок в законы о бюджете, а также законодатели осуществляют функцию контроля за всеми стадиями бюджетного процесса.
Но в основном функции управления бюджетом возлагаются на исполнительные органы власти. В России организационная структура органов, отвечающих за реализацию этих функций управления бюджетом, формировалась в течение 90-х годов.
Следует отметить, что имеются различия в организации управления бюджетом на федеральном, региональном и местном уровнях. На федеральном уровне схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами была сформирована недавно в результате административной реформы. В результате изменилась организационная структура Министерства финансов РФ.
На рис. 4 представлена схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами.
Рис. 4. - Схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 6. С. 21-26.
Министерство финансов РФ прежде всего выполняет функцию планирования и прогнозирования доходов и расходов. Кроме того, в процессе исполнения бюджета оно осуществляет бюджетное регулирование. Федеральное казначейство осуществляет функцию учета, кроме того, на него возлагается контроль за бюджетными расходами и доходами, а также функция бюджетного регулирования. Функция контроля за использованием бюджетных средств возлагается на ряд федеральных служб Министерства финансов РФ: по финансовому мониторингу, финансово-бюджетного надзора, страхового надзора и налоговую службу. Кроме того, функция контроля возлагается на Счетную палату, которая является органом государственного финансового контроля законодательной власти РФ. Государственный таможенный комитет осуществляет контроль за поступлениями таможенных доходов. Анализ показывает, что функция контроля по управлению бюджетом распределена по различным министерствам. В этой связи возникает вопрос об эффективности взаимодействия федеральных органов, на которые возложена эта функция. Если столько министерств и ведомств осуществляют государственный финансовый контроль, то у нас не должно быть неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств. Однако фактически дело обстоит иначе. Мы считаем, что любые структурные преобразования в органах управления в конечном счете должны быть направлены на повышение эффективности управления объектом управления, а именно бюджетом.
Еще более серьезный вопрос - формирование государственных структур, выполняющих различные функции по управлению бюджетом в регионах параллельно с федеральными, а на местном уровне параллельно с федеральными и региональными. Это все связано с государственными затратами, и обоснование создания этих структур и проблема их эффективного функционирования, по нашему мнению, является весьма актуальной. Участниками бюджетного процесса на региональном уровне являются не только региональные законодательные и исполнительные органы власти, но и федеральные. Поэтому мы полагаем, что важным является вопрос их эффективного взаимодействия в рамках принципа единства бюджетной системы РФ. Данная проблема недостаточно изучена, и она нуждается в дополнительном исследовании.
Хотелось бы остановиться еще на одном аспекте бюджетного процесса. Ряд авторов выделяет такую стадию бюджетного процесса, как составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Но это отдельный подход к рассмотрению бюджетного процесса - с позиции документов, которые составляются по окончании каждой стадии бюджетного процесса.
Стадия составления заканчивается составлением проекта бюджета, стадия рассмотрения, которая на федеральном уровне имеет четыре чтения, заканчивается утверждением проекта бюджета в первом, втором, третьем чтениях, а окончательное утверждение бюджета после четвертого чтения заканчивается принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий год.
На региональном уровне этот процесс меньше на одно чтение, но принцип тот же. Стадия исполнения бюджета заканчивается составлением отчета и принятием закона об исполнении бюджета.
Конечно, с завершением бюджетного года, казалось бы, завершается бюджетный период, но стадия исполнения бюджета не заканчивается 31 декабря, она выходит за рамки бюджетного года и продолжается до составления отчета и утверждения закона об исполнении бюджета. В условиях автоматизации бюджетных процедур время на составление отчета об исполнении бюджета значительно сократилось и, думается, все более будет сокращаться.
Таким образом, для эффективного реформирования бюджетного процесса важно иметь представление об управлении бюджетом как с позиции процессного подхода, так и с позиции функционального подхода, не смешивая их, а понимая взаимосвязи между ними.
2. 1 Ключевые проблемы и итоги реформирования бюджетного процесса в РФ
бюджетный реформа государственный финансовый
В результате реформ, однако, не решена была одна из ключевых задач бюджетной системы - формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и ГО (городскими округами), в которых сосредоточены основная доля населения страны, средний класс, экономический потенциал, человеческий капитал (ЧК) и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ.
Произошло снижение как доли регионов в консолидированном бюджете РФ (КБ РФ), так и доли городского округа - крупных и средних городов. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с госфондами составила в 2010 году всего лишь 16,2% по доходам и 14,8 - по расходам; доля консолидированных бюджетов субъектов РФ - 40,8 и 37,7% (52,7% - в 2000 году до реформ) соответственно. Существенно выросла только доля ФБ вместе с фондами правительства РФ - 66,8 и 63,1 (без фондов - 51,8 и 47,2%). На долю так называемых собственных доходов ГО в 2010 пришлось всего 1030 млрд руб, или 65,5% от всех собственных доходов местных бюджетов. Швецов Ю. Г. Децентрализация бюджетной системы как важнейшее направление бюджетной системы в РФ. Барнаул 2010. С.87.
Очевидно, что обязанности, мандаты и полномочия ГО по финансированию систем жизнеобеспечения населения не обеспечены эффективными и стабильными источниками, которые постепенно в период реформирования бюджетной системы РФ изымались из бюджетов городов (налог с продаж, доля НДС, доли налогов на прибыль и имущество организаций, доли акцизов, доля НДФЛ была снижена с 75% до 30% и т.д.).
Оставили ГО с местными налогами (земельный налог и налог на имущество физ. лиц), вклад которых в бюджеты ГО очень низок. Поэтому стратегии и генеральные планы развития крупнейших городов России писаны на воде. Под них нет стабильного и прозрачного бюджетного обеспечения.
Субъекты РФ в соответствии с БК РФ имеют право закреплять за местными бюджетами доли федеральных (переданных им) и региональных налогов. Но пользуются этим правом они очень неохотно, держат бюджетные деньги при себе в областных бюджетах, по которым даже не публикуется официальная статистика Росстата. В 2010 году этим правом воспользовались 63 субъекта, но поступления налогов, которые были переданы МО, составили всего 88,1 млрд руб., или всего 11% от общего объема налоговых доходов МО. Совсем негусто.
Фактически реформы межбюджетных отношений и организация под них фондов были осуществлены за счет интересов городов в нарушение баланса интересов участников бюджетного процесса. И в нарушение интересов основной части населения страны. Реформы свелись к бюджетному обрезанию крупных и средних городов.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО составили в 2010 году 70,4% из общего объема дотаций (230,5 млрд рублей). Бюджетно обеспеченные, с точки зрения методики минфина, ГО дотации почти не получают, а в основном получают субсидии на выполнение своих полномочий (49% от общего объема субсидий). Егорашева Е.Н. Проблемы реформирования учета и отчетности бюджетной сферы. // Эксперт. 2011. № 8. С. 4-5.
В основе существующей бюджетной системы лежит доведенный до абсурда принцип выравнивания бюджетной обеспеченности и финансовых возможностей МО за счет городов. Но для МО с низким собственным бюджетным обеспечением необходимо наполнять созданные фонды их поддержки за счет нефтегазовых доходов и иных доходов, а не вершить ежегодное бюджетное обрезание локомотивов развития.
Бюджетный федерализм базируется на балансе интересов всех участников бюджетного процесса. К сожалению, бюджетная система РФ игнорирует интересы самых крупных по численности и по доле в экономике страны субъектов - ГО, включая центры российских агломераций. Необходимо закрепить в БК за бюджетами ГО весь НДФЛ и 50% налогов на прибыль и имущество организаций. И не вводить новые налоги, а снижать существующие, уменьшая налоговое бремя на бизнес и расширяя тем самым базу налогообложения.
2.2 Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне : узкие места и проблемы
На региональном уровне реформирование бюджетного процесса в настоящее время находится на более низкой, по сравнению с федеральным уровнем, ступени, однако постепенно активизируется. Как показывают исследования, уже в 25 субъектах РФ урегулированы процедуры составления главными распорядителями бюджетных средств докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Число регионов, в которых утверждены порядки составления бюджетных (ведомственных) целевых программ, приближается к 20. Более чем в 30 субъектах РФ установлены базовые процедуры осуществления среднесрочного финансового планирования. Основы регулирования вопросов составления реестров расходных обязательств заложены уже более чем в 70 регионах. Многими из них реестры расходных обязательств были составлены и представлены в Минфин России в мае текущего года.
Однако практика применения утвержденных на региональном уровне процедур пока неоднозначна. Возникают и ранее характерные для федерального уровня сложности с формулировками целей, задач и показателей деятельности органов государственной власти регионального уровня, методологические вопросы по технологии составления реестров расходных обязательств и перспективного финансового плана. К сожалению, отмечается и общая несистемность во внедрении в регионах инструментов БОР и выстраивании взаимосвязи между этими инструментами. Перенесение федерального опыта на региональный уровень без необходимой адаптации, что имеет место во многих субъектах РФ, как правило, не дает позитивных результатов в короткие сроки. Работа по реформированию бюджетного процесса зачастую не связывается с системой стратегического планирования развития соответствующих территорий и не влияет на развитие приоритетных отраслей, не скоординирована с параллельно проводимыми административной реформой и реструктуризацией бюджетного сектора, что представляется неверным.
Помимо этого, даже на региональном уровне, не говоря уже о муниципальном, остро стоит проблема нехватки кадров, в первую очередь высококвалифицированных, для реализации как обычных процедур бюджетного планирования, так и новых, ориентированных на результат, мер.
В сложившихся обстоятельствах закономерен вопрос о том, насколько юридически обоснованна и экономически целесообразна активизация проведения реформы бюджетного процесса на субфедеральном уровне в регионах, где соответствующие работы пока не начаты? Особенно сейчас, когда новая редакция Бюджетного кодексаРФ лишь разрабатывается и ясности относительно содержания новых норм бюджетного законодательства нет. Насколько активно следует оптимизировать применение новых инструментов БОР в регионах, где часть процедур уже урегулирована? Не лучше ли приостановить проведение реформы бюджетного процесса на своей территории и дождаться появления либо четкой методологии из федерального центра, либо результатов работы других регионов?
Как правило, раннее начало реформ несет в себе риски выбора неверного курса, недостаточно удачного правового регулирования спорных вопросов, риски принятия решений, от которых впоследствии придется отказаться. Однако у подобного варианта имеются и преимущества: регион получает время для спокойной, взвешенной работы (например, в пилотном режиме). И положительные результаты при раннем начале реформ, вероятнее всего, проявятся раньше. Кроме того, чем раньше начаты соответствующие работы, тем больше возможностей появляется у региональных властей для того, чтобы склонить федеральные органы власти к своей, проверенной практикой, точке зрения.
Позднее начало реформ таит в себе риски иного толка. В первую очередь это политические риски, ставшие особенно актуальными в связи с переходом к новой системе выборов губернаторов. Откладывание работ по реформированию бюджетного процесса, когда курс на увязывание финансирования с результатом уже объявлен на самом высоком уровне, представляется политически недальновидным шагом. При этом в силу существенных отличий новой системы планирования бюджетных расходов от ныне применяемой в переходный период в регионе, начавшем реформы с опозданием, неизбежно будет затягиваться (причем счет пойдет не на месяцы, а на финансовые годы и даже на бюджетные циклы). Бараховский А., Клишина М. Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Бюджет. 2009. № 11. С. 11.
Безусловно, сама по себе модель БОР, призванная повысить обоснованность распределения бюджетных расходов и их эффективность, усилить целевую ориентацию деятельности отдельных органов государственной власти (местного самоуправления) и системы государственной власти и местного самоуправления в целом, имеет ряд неоспоримых достоинств и уже по этим причинам представляет практический интерес для субфедерального уровня. На региональном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОР может быть получен существенно быстрее. При этом для высокодотационных регионов такая модель представляется не менее, а возможно, и более актуальной, чем для субъектов РФ, формирующих доходы преимущественно за счет налоговых и неналоговых доходов, а не дотаций из федерального бюджета. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие.
Таким образом, на данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного сектора вполне обоснованно может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.
Заключение
Таким образом, бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс протекает строго последовательно во времени. Это связано с тем, что на каждой стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.
Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность и специализация бюджетных показателей.
Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
В сфере бюджетного процесса следует осуществить следующие мероприятия:
реформировать бюджетную классификацию и бюджетный учет;
усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом упрощения процедур на основе законодательных актов;
выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств;
совершенствовать среднесрочное финансовое планирование;
совершенствовать и расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
повышать эффективность системы контроля за формированием бюджетов всех уровней и их исполнением со стороны органов власти.
Несмотря на быстрый старт реформы, было бы необоснованным считать, что темп реализации преобразований сможет быть значительно выше того, который можно наблюдать в других странах. Мировая практика свидетельствует, что для реализации бюджетной реформы необходимы многие годы и что составляющие ее мероприятия должны осуществляться в определенной последовательности. Многие попытки провести аналогичную реформу в других странах закончились неудачей, поскольку внедрение отдельных ее элементов на слишком ранней стадии вело к невозможности реализации потенциала этих мер без предварительного завершения ряда иных преобразований. Применительно к России основная угроза устойчивости реформы состоит в недостаточной взаимной координации отдельных составных частей широкой программы преобразований общественного сектора в целом, охватывающей, помимо бюджетной, административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и другие.
При осуществлении дальнейших шагов необходимо обеспечить разумный баланс между потенциалом субъектов бюджетного планирования и масштабами ожидаемых от них инноваций. Успех реформы в целом и отдельных ее компонентов будет во многом зависеть от своевременного предоставления субъектам бюджетного планирования надлежащей методологической поддержки.
Список использованных источников и литературы
1. Бараховский А., Клишина М. Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Бюджет. 2009. № 11. С. 9-14.
2. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Б98 проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - 550 с.
3. Егорашева Е.Н. Проблемы реформирования учета и отчетности бюджетной сферы. // Эксперт. 2011. № 8. С. 4-5.
4. Корчагин Ю. Баланс интересов участников бюджетного процесса должен быть восстановлен // Российская газета. 2011. 5 июля.
5. Куликов, Н.И. Современная бюджетная система России: учеб. пособие / Н.И. Куликов, Л.Н. Чайникова, Е.Ю. Бабенко. - Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007. - 104 с.
6. Общая теория финансов: Учебник/ Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, Юнити, 2011, 213с.
7. Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 6. С. 21-26.
8. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник/Под ред. Дробозиной Л.А. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2010. 309с.
9. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика, 2010. 401с.
10. Финансы: Учебник /Под ред. В.М. Родионовой - М.: Финансы и статистика, 2010. 324с.
11. Швецов Ю. Г. Децентрализация бюджетной системы как важнейшее направление бюджетной системы в РФ. Барнаул 2010. 118с.
Общие положения организации бюджетного процесса. Участники бюджетного процесса, а также их полномочия. Компетенция органов власти. Стадии бюджетного процесса. Составление проектов бюджетов. Исполнение бюджета и контроль за исполнением бюджетов.
курсовая работа , добавлен 04.12.2008
Понятие, правовые и организационные основы бюджетного процесса. Характеристика бюджетного процесса на муниципальном уровне в Российской Федерации и за рубежом. Особенности бюджетного процесса г. Пыть-Яха. Проблемы бюджетного процесса и пути их решения.
дипломная работа , добавлен 07.05.2009
Составление и рассмотрение проектов бюджетов. Утверждение и исполнение бюджетов, контроль за их исполнением. Основные принципы организации бюджетного процесса, его участники. Этапы разработки проекта федерального бюджета. Субъекты бюджетного планирования.
презентация , добавлен 17.12.2013
Бюджетный процесс и его стадии. Бюджетное планирование. Составление проектов бюджетов. Исполнение бюджетов. Анализ результатов бюджетного процесса за 2000-2006 гг. Основные направления государственного регулирования бюджетного процесса.
дипломная работа , добавлен 15.08.2007
Понятие и принципы, нормативно-правовое регулирование бюджетного процесса как деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, контролю за исполнением. Основные стадии государственного бюджетного процесса.
контрольная работа , добавлен 03.05.2015
Понятие и задачи бюджетного процесса, его этапы и правовые проблемы. Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам и расходам. Перспективы развития и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 21.04.2014
Элементы и виды государственного бюджета, его роль в осуществлении социально-экономических задач. Основные принципы бюджетного устройства. Понятие и задачи бюджетного процесса, его стадии и участники. Порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов.
контрольная работа , добавлен 13.02.2014
Бюджетирование, ориентированное на результат. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами РФ. Опыт внедрения новаций бюджетного законодательства на субфедеральном уровне.
контрольная работа , добавлен 09.01.2011
Понятие бюджетного процесса, его стадии и характеристика. Участники бюджетного процесса и их полномочия. Особенности бюджетного процесса муниципального образования (на примере г. Томск). Основные пути совершенствования бюджетного процесса в городе.
курсовая работа , добавлен 21.04.2016
Рассмотрение организации бюджетного процесса в Российской Федерации на федеральном уровне. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Совершенствование бюджетного процесса в РФ.
Бакалавриат
Орловский Государственный Университет Им. И.С. Тургенева
Збинякова Елена Анатольевна, кандидат экономических наук, доцент, кафедра менеджмента и государственного управления, Орловский государственный университет
Аннотация:
В данной статье рассматривается основные направления и перспективы развития бюджетной реформы Российской Федерации, начатой еще в 2004 году с административной реформы, главной целью которой была задача сделать деятельность государственного сектора более эффективней, прозрачнее, а особенно при формировании и исполнении государственного бюджета.
This article examines the main directions and prospects for the development of the budget reform of the Russian Federation, started back in 2004 with administrative reform, the main goal of which was to make the public sector more efficient, more transparent, and especially in the formation and execution of the state budget.
Ключевые слова:
бюджетная реформа; бюджетирование; бюджет; государственная программа; сектор государственного управления
budget reform; budgeting; state program; budget; public administration sector
УДК 336.143.2
На сегодняшний момент как федеральный бюджет Российской Федерации, так и территориальные бюджеты испытывают трудности, решением которых может стать улучшение качественных и количественных показателей, а также организации самой бюджетной системы. И на основе этого возникает необходимость реформирования базы бюджетного процесса.
Тема данной статьи являетсяочень актуальной, так как роль бюджета в развитии национальной экономики сегодня весьма велика. Бюджет представляет собой мощный регулятор макроэкономики, который влияет на уровень процентных ставок и занятость населения, темпы экономического роста, величину деловой активности, объем инвестиций, объем денежной массы и темпы инфляции.
Целью данной статьи является: проанализировать предпосылки бюджетной реформы РФ и охарактеризовать направления бюджетной реформы России.
За последние 15-20 лет поменялось представление о понимании качественного государственного управления, что в дальнейшем сказалось на роли государства и стало началом в социально-экономическом развитии. В свою очередь, стали возрастать требования и в мировой экономики к проведению реформ в государственном управлении.
Административная реформа, появившаяся в начале двадцать первого века, преследовала цель улучшение функционирование государственного сектора. Основная задача всех новшеств заключалась в том, чтобы сделать деятельность государства при использовании бюджета более прозрачней и эффективней. На основе проводимой в России реформы государственного управления было осуществлено улучшение налогового планирования, межбанковских отношений. Все преобразования в бюджетном секторе позволяют оценить эффективность деятельности на основе результатов работы, а также повышать эффективность государственного сектора управления .
Проводя в начале столетия административную теорию, в России началось активное внедрение стратегии управления, нацеленную на получение видимого социального эффекта.
Из-за того, что по своей сущности бюджетные реформы России очень огромны их трудно разделить на условные этапы. Ее начало можно связать с принятием в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации и вступившего в силу в 2000 году. В дальнейшем появился институт расходных обязательств, который в 2004 году повлек за собой изменения в бюджетном законодательстве. Позже улучшения коснулись увеличения бюджетного срока на трехлетний период в 2007 году. В 2008 году использование бюджетной сметы. Бюджетные реформы в нашей стране проводились по следующим направлениям (табл. 1)
Таблица 1 - Основные направления бюджетной реформы Российской Федерации.
И главным итогом всей проводимой бюджетной политики в России должно стать то, что формирование нового бюджета будет соотноситься с финансовым результатом исполнения бюджета за прошлый период, то есть анализ результативности и эффективности бюджетных расходов .
В связи с постоянными изменениями целей и приоритетов государственной политики требуется улучшение системы распределения бюджетных ресурсов.
Бюджетное реформирование продолжает развиваться до сих пор, особенно в части программно-целевого бюджетирования. Так, в рамках перехода в 2016 году на программные принципы формирования бюджета, для субъектов РФ появились новые задачи такие как встраивание существующих документов программного характера ФЦП .
Переживая тяжелые времена обвала цен на «черное золото» и санкции, вводимые против России, в 2016 году было принято взять за идеал комплекс мер проводимых в тот период.
Основное внимание тогда уделялось:
1) Стабилизации цен на нефть;
2) Уровню предельного размера расходов.
В сам план рассчитанный до 2020 включено удержание цен на нефть марки «Юралс» приблизительно 40 долларов за баррель. Если такое положение будет успешно сохраняться, то это позволит сокращать размер дефицита бюджета на 1% ежегодно.
Из-за того, что цены на нефть в 2017 году превысили сорока долларов за баррель,-это позволило сбалансировать курс национальной валюты и передавать в Резервный Фонд денежные средства.
Протестировав все-это, эксперты пришли к вывожу, что комплекс действий управления денежными средствами который использовался может применяться также и в 2018-2019 годах .
Основная задача, которая ставится перед бюджетной политикой на 2018 год- это снижение инфляционного уровня, уменьшение ставок по кредитам и улучшение различных производств. На основе всех прогнозов прослеживается, что рост ВВП будет в 1,5 раз в связи с воздействия санкций на мировую экономику.
Также бюджетная политика направляет свое воздействие на социально-экономическое развитие по следующим пунктам:
1) Поддерживать стабильность цен на нефть марки «Юралс» в пределах 40 долларов;
2) Стараться удержать цену доллара в размере 68 рублей;
4) Инфляция в 4%.
Еще одной не менее важной проблемой для экономики является плохие условия для трудящейся части населения. Мобильность кадров повышается с трудом из-за невозможности проходить переквалификации или переподготовки.
Основной комплекс мероприятий бюджетной политики на 2018 год:
1) Налоги будут подвергаться сильному контролю, а информация о налогоплательщиках собрана в базы;
2) Также все операции розничных предприятий должны производиться через кассовый аппарат;
3) Стимулировать инвесторов.
Чтобы проводить стимулирование нужен комплекс следующих мер:
Снижать налоговые вычеты для новых предприятий;
Вводить льготы для предприятий на Дальнем Востоке.
Бюджетная политика РФ до 2020 года рассчитана на преобразование в структуре экономики страны. Благодаря этому исчезнет зависимость от цен на топливо и привлекать инвесторов за рубежом и внутри страны.
Подводя итог можно сказать, что процедуры по бюджетному процессу очень важны, потому что они помогают определить формальный процесс принятия решений и согласованность в рамках этого процесса требований всех социально-политических групп по вопросу эффективного использования финансовых ресурсов. Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, который учитывает такой институт, как неформальные ограничения (традиции, обычаи, другие нормативные правовые акты), и вводит институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, счетные палаты, суды и т.д.), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.
Библиографический список:
Рецензии:
6.06.2018, 20:35 Яцкий Сергей Александрович
Рецензия
: В статье Збиняковой Е. А. и Рябая Е. А. исследованы основные направления и перспективы развития бюджетной реформы Российской Федерации. Поставленные цели исследования достигнуты не в полной мере, т. к. суть бюджетной реформы осталось (бюджетные правила) в статье не рассмотрена. Кроме того, авторы должны еще раз вычитать текст, так как имеются стилистические погрешности. Поэтому данная статья пока не рекомендуется к публикации в представленном виде. С уважением, Яцкий С.А.
