Государственное управление в сфере экономики
Государственное управление экономикой - это управление промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом, финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по ряду вопросов к экономике (например, экология). Главная задача государственного управления в экономической сфере обеспечение роста материального производства, продукции. В конечном счете это делается для обеспечения потребностей людей, хотя распределение общественного продукта между ними и их группами может быть самым разным: есть богатые и бедные граждане. Процесс управления экономикой предполагает решение многих вопросов (обеспечение пропорциональности хозяйства, повышение эффективности производства и услуг при меньших затратах и т.д.). Это достигается различными методами, в том числе экономическими (например, создание государством льгот для некоторых отраслей, в результате чего капитал перетекает туда, в этих отраслях растет производство) и ад-министративными (властными) методами (выдача и отказ в выдаче лицензий, требования к производителям, например сертификация продукции). Властные методы неодинаковы по отношению к подчиненным и неподчиненным объектам управления (предприятиям и др.).
В Российской Федерации управление экономикой и основа этого - управление собственностью разделены в предметном и функциональном плане. В предметном плане федеральной собственностью (предприятиями, учреждениями, участками земли, принадлежащими Федерации) управляют федеральные органы (например, федеральные министерства, в чьем прямом подчинении находятся предприятия, другое федеральное имущество), собственностью субъектов РФ - их органы. Муниципальной собственностью (она не является государственной) управляют органы муниципальных образований. В функциональном плане управление экономикой связано с профилем деятельности различных федеральных министерств функционального характера (например, министерство финансов), функциональных департаментов в субъектах федерации, специализированных отделов администрации в муниципальных образованиях. Такие отделы также имеют предметный и функциональный характер (например, отделы, ведающие муниципальными предприятиями или муниципальным планированием).
Высшими федеральными органами государственного управления в сфере экономики в Российской Федерации являются парламент, Президент РФ, Правительство РФ, центральными органами отраслевого управления -- министерства (например, министерства промышленности, науки и технологий, сельского хозяйства, финансов) и ведомства (Государственный комитет по рыболовству, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Российское агентство по патентам и товарным знакам, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и др.).
Парламент осуществляет управление прежде всего путем целеполагания. Он определяет общую стратегию экономического развития и устанавливает параметры экономической деятельности на год, принимая ежегодный государственный бюджет (роспись доходов и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов (гражданский, земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разрешения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шельфе и его использовании, о морских экономических зонах и т.д.). В законах, которые не относятся непосредственно к экономике, также имеются нормы экономического характера (например, ответственность в уголовном праве за хищение или порчу имущества). Законы, за редчайшими исключениями, имеют общенормативный характер, но издаются и частные законы (например, Федеральный закон от 2 января 2000 г. «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции на Ванкорском газонефтяном месторождении» (в Красноярском крае). Аналогичные законы в последующем принимались в отношении Тасеевского месторождения золота, Штокмановского газокон-денсатного месторождения и др.
С экономическими вопросами связаны многие другие формы деятельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты (в России -- информацию) соответствующих министров на пленарных заседаниях и на заседаниях постоянных комитетов, вправе задавать им вопросы. Комитеты парламента организуют парламентские слушания, в том числе по вопросам экономики, с целью привлечь внимание общества к проблемам, имеющим важное общественное значение, Счетная палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы государственного бюджета и т.д.
Глава государства (особенно если он обладает реальными полномочиями, а это монарх в абсолютных и дуалистических монархиях, президент в президентской и полупрезидентской республиках) тоже участвует в управлении экономикой. В России Президент создает министерства и ведомства, в том числе занимающиеся вопросами экономики, осуществляет дополнительное регулирование экономических отношений. Глава государства своим указом утверждает положения о министерствах и ведомствах, руководители которых входят в состав Правительства РФ, заслушивает доклады министров, дает им указания и советы (в том числе по экономическим вопросам), издает множество распоряжений частного характера (например, о передаче тех или иных предприятий из федерального подчинения в подчинение субъектов Федерации). Президент РФ посещает с инспекционными поездками различные районы страны, знакомится с экономическим положением и иногда на месте принимает необходимые решения. По результатам таких поездок принимаются и решения Правительства.
Правительство РФ вносит на заседание парламента основные законопроекты экономического характера (проект государственного бюджета может предлагать только Правительство). Законопроекты, касающиеся доходов или законности расходов государственного бюджета, внесенные парламентариями, обязательно до их обсуждения в парламенте должны иметь заключение Правительства. Оно утверждает положения о большинстве ведомств, в том числе экономических (тех, руководители которых не входят в состав Правительства).
Органы федерального центрального отраслевого управления - министерства и ведомства. Они занимаются оперативным управлением подчиненными им предприятиями и учреждениями, регулируют деятельность в соответствующей сфере, иногда независимо от подчиненности (например, устанавливают правила производства некоторых товаров, нормы труда).
Органы субъектов Федерации (законодательные органы, главы администраций, правительства), министерства, департаменты, другие отраслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по управлению экономикой (оно также считается государственным управлением), что и соответствующие федеральные органы, но в рамках субъекта. Они действуют в соответствии с законами Федерации (если законы приняты по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов) или самостоятельно (если определенные вопросы экономического регулирования отнесены к исключительному ведению субъектов).
Местные органы государства - отделы и управления соответствующих министерств на местах участвуют в управлении экономикой данной административно-территориальной единицы, но только в отношении подчиненных им объектов или только в функциональном плане. В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предоставлены определенные государственные полномочия (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств).
Специализированное предметное и функциональное управление федеральными объектами экономики в основном осуществляется министерствами промышленности, науки и технологий, экономического развития и торговли, имущественных отношений, атомной энергии. В то же время существуют и другие организационные формы. Мукомольная, комбикормовая, хлебопекарная промышленность, внутреннее рыбное хозяйство, элеваторы находятся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, предприятия промышленности строительных материалов -- Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
Общие черты управления экономикой относятся ко всей этой сфере, но ее отдельные отрасли имеют свои особенности. Они определяются положениями о соответствующих министерствах (ведомствах). В России эти акты, как правило, утверждаются указами Президента РФ. Управление промышленностью осуществляет прежде всего Министерство промышленности, науки и технологий РФ. Оно призвано проводить единую государственную политику в сфере металлургической, химической, биотехнологической, легкой, медицинской, машиностроительной, лесной, оборонной и некоторых других отраслей. Поскольку в управлении некоторыми из этих сфер могут участвовать другие ведомства (например, Министерство природных ресурсов РФ), Минпромнауки России является в этих отраслях координирующим органом. Оно осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в автомобильной, станкостроительной, электротехнической промышленности, сельскохозяйственного, транспортного, тяжелого машиностроения, участвует в разработке государственного оборонного заказа, организует работу по стандартизации продукции подведомственных отраслей. Оно выполняет функции, выходящие за рамки экономики, в частности, представляет интересы России в ряде международных организаций, а также выполняет некоторые функции в области внешней торговли (проводит единую политику во внешнеторговой деятельности), выдает лицензии на осуществление операций по экспорту и импорту, содействует экономической интеграции государств - членов СНГ и др.
Министерство РФ по атомной энергии проводит государственную политику в данной сфере, осуществляет государственное управление по использованию ядерной энергии, занимается вопросами утилизации ядерных резервов и боеприпасов, ядерных отходов. В число его задач входит обеспечение безопасности предприятий ядерного комплекса, оно формирует и размещает заказы на покупку продукции Министерства для федеральных государственных нужд, контролирует меры по гражданской обороне предприятий ядерного комплекса. В его подчинении находятся специальные воинские формирования.
Министерство энергетики РФ осуществляет руководство топливно-энергетическим комплексом. Оно координирует деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, торфяной промышленности, снабжение газом, обеспечивает деятельность магистральных продуктопроводов энергетического сырья, потребности народного хозяйства и населения в различных видах энергии, следит за их рациональным использованием, осуществляет надзор по предупреждению загрязнений среды топливом и его отходами, заботится об охране недр и природных богатств. Минэнерго взаимодействует с Федеральной энергетической комиссией, регулирующей деятельность естественных монополий (Газпром, Росуголь, РАО ЕЭС и др.) в топливно-энергетическом комплексе. Электроэнергетика относилась к числу естественных монополий, она и поныне сохраняет эти черты, но в 2003 г. начата реформа электроэнергетического комплекса. В частности, генерирующие установки отделены от сетевых передающих электричество линий, созда-ются акционерные общества.
Важную роль в управлении экономикой в России играет Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Всфере промышленности действуют государственные контрольные и надзорные органы. К их числу относится Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), который осуществляет надзор за безопасным ведением работ, безопасной эксплуатацией оборудования. Он имеет право беспрепятственной проверки поднадзорных предприятий, дает предписания об устранении выявленных нарушений, вправе приостановить работы, ведущиеся с нарушением техники безопасности, может вносить предложения об освобождении от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих правила безопасности работ, привлекать таких лиц к административной ответственности (налагать штраф согласно Кодексу об административных правонарушениях). Надзор за ядерной и радиационной безопасностью осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, непосредственно подчиненный Президенту РФ. Он имеет свои территориальные органы: управления окру-гов и инспекции. Надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов осуществляет Государственный энергетический надзор РФ, входящий в систему Министерства энергетики РФ. Его возглавляет главный государственный инспектор. Органы Главного управления энергетического надзора вправе давать указания о ликви-дации нарушений, об отстранении от работы нарушителей, требовать от руководителей предприятий, организаций, учреждений немедленного отключения энергетических и тепловых установок при обнаружении нарушений (но не вправе сами отключать их).
Управление сельским хозяйством и в целом агропромышленным комплексом, который включает производство сельскохозяйственной продукции, ее заготовку, переработку и хранение, в результате реформ коренным образом изменилось. Сейчас в сельском хозяйстве России сложилось многообразие форм собственности, существуют государственный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы. Прежние колхозы и совхозы (госхозы) сохранились в ряде местностей, но они теперь имеют другую организацию и не определяют формы хозяйствования на земле.
Основную роль в механизме государственного управления агропромышленным комплексом в России играет Министерство сельского хозяйства. Оно должно проводить государственную политику в агропромышленном комплексе, в продовольственном обеспечении страны и координировать в этой сфере деятельность других органов власти. Министерство управляет государственными объектами, включая му-комольно-крупяную, комбикормовую, хлебопекарную промышленность, элеваторы. Оно разрабатывает государственную политику в области сельского хозяйства (на основе этих разработок принимаются законы, указы Президента, постановления Правительства РФ), в сфере аграрных преобразований, заботится о продовольственных ресурсах, создает организационно-технические условия для функционирования в сельском хозяйстве разных секторов и их интеграции, развивает предпринимательство, заботится об охране окружающей среды в связи с деятельностью предприятий агропромышленного комплекса. Министерство участвует в разработке ценового регулирования в своей отрасли, оказывает поддержку сельскохозяйственным производителям. В его подчинении находятся крупные производственные объединения («Рязанский картофель», «Росхлебпродукт», Российская корпорация по виноградарству и винодельческой промышленности и др.), контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. В субъектах Федерации действуют управления, комитеты, министерства сельского хозяйства.
Регулирование и лицензирование промышленного рыболовства, контроль за ним, общее руководство деятельностью государственных администраций морских и речных рыбных портов, контроль за ними осуществляет Государственный комитет РФ по рыболовству. Государственным регулированием использования земель, их охраной, ведением земельного кадастра занимается Федеральная служба земельного кадастра России, а также Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Специальными органами контроля и надзора в агропромышленном комплексе являются Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, органы государственного ветеринарного надзора.
В сфере экономики важное значение имеет строительная индустрия. В настоящее время в России нет единого органа исполнительной власти, в руках которого было бы сосредоточено управление строительством. Его ведут органы отраслевого и межотраслевого управления, а жилищно-коммунальное строительство находится преимущественно в ведении субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу выполняет координационные задачи в сфере строительства, проводит экспертизу проектов по строительству и дает заключения, осуществляет государственный контроль в архитектурно-строительной области, утверждает уставы федеральных государственных предприятий, занимающихся строительством, осуществляет лицензирование в области производства строительных материалов и архитектурной деятельности, а также инспекционный надзор за качеством строительства, за соответствием стандартам. Он вправе приостанавливать строительство, приемку построенных объектов, выпуск строительных материалов при выявлении нарушений действующих норм и стандартов. В ведении Комитета находятся унитарные государственные и казенные федеральные предприятия по строительству и производству строительных материалов. Он отвечает также за проведение государственной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, разрабатывает стандарты строительства, капитального ремонта, реконструкции жилищ-но-коммунального комплекса, контролирует соблюдение жилищного законодательства и сохранность жилого фонда, инспектирует качество жилищно-коммунального обслуживания, занимается межотраслевой координацией по вопросам теплоснабжения, снабжения энергией, водой, благоустройства, дорожного строительства, он координирует деятельность органов, занимающихся муниципальным жилищным хозяйством.
Государственный контроль и надзор в этой сфере осуществляет Государственная жилищная инспекция РФ. В составе Комитета действует также Инспекция государственного архитектурного надзора. Она осуществляет контроль при выдаче лицензий на архитектурную деятельность.
Транспорт, дороги, связь обеспечивают коммуникативную деятельность в обществе. В ведении Российской Федерации находятся важнейшие объекты транспорта, пути сообщения и связь. Органы Федерации играют главную роль в управлении коммуникационными системами, ее субъекты организуют развитие автотранспорта общего пользования, телефонной связи на своей территории.
Транспортный комплекс включает железнодорожный, авиационный, морской, речной, автомобильный транспорт (нефте- и газопроводы находятся в ведении соответствующих министерств). Транспортные службы, их руководители обычно вправе в соответствии с законом возбуждать административные дела о транспортных нарушениях, совершенных физическими и юридическими лицами, а иногда рассматривать их и налагать штрафы.
Железнодорожный транспорт относится к числу естественных монополий РФ и, хотя он управляется Министерством путей сообщения РФ, на него распространяется особое регулирование (действует Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте). Управление железнодорожным транспортом имеет цент-рализованный характер, оно относится к исключительной компетенции Федерации. Органом, который обеспечивает проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, регулирует хозяйственную деятельность железных дорог и примыкающих к ним предприятий, является Министерство путей сообщения РФ. Оно обеспечивает бесперебойное и безопасное функционирование железнодорожного транспорта, разрабатывает стандарты и нормы в этой сфере, осуществляет общее руководство железнодорожным транспортом, организует оперативное управление, утверждает графики движения поездов. МПС России устанавливает границы железных дорог и их отделений, утверждает их уставы; по согласованию с субъектами Федерации открывает или закрывает железнодорожные линии (вводит или отменяет маршруты поездов). Охрана железнодорожного транспорта осуществляется Федеральной службой железнодорожных войск. В результате реформы управления железнодорожным транс-портом 2002--2003 гг. управление железными дорогами (путями) и предприятиями разделено, в него введены начала гражданско-правовых отношений (вместо административных), создано акционерное общество «Российские железные дороги», принят новый устав железнодорожного транспорта, на железнодорожном транспорте возможны и уже действуют частные предприятия, допускается создание железно-дорожных путей, находящихся в различных формах собственности.
Управление авиационным транспортом возложено на специальные органы Федерации (Авиационно-космическое агентство и др.), которые обладают исполнительными, контрольными, разрешительными, регулирующими функциями по отношению к гражданской авиации (военная авиация вне их ведения). Они организуют воздушное движение. В нем участвуют предприятия и организации независимо от формы собственности, юридические и физические лица, осуществляющие, обеспечивающие или обслуживающие процессы воздушной перевозки пассажиров и грузов (деловая авиация) и авиаспорт, авиатуризм (любительская авиация). Авиационные службы регистрируют воздушные суда, аэропорты, организуют аэронавигационное и штурманское обеспечение полетов, проводят лицензирование и сертификацию предприятий и индивидуальных предпринимателей в сфере воздушных перевозок, утверждают авиационные правила, нормы и стандарты, осуществляют государственный надзор за безопасностью полетов.
Государственное управление морским, речным, автомобильным транспортом входит в ведение Министерства транспорта РФ. Оно формирует и реализует государственную транспортную политику в указанных отраслях, осуществляет государственное управление, регулирование и контроль, организует регистрацию морских и речных судов, выдает лицензии юридическим лицам и отдельным предпринимателям, занимающимся перевозками, приостанавливает и аннулирует их, осуществляет контроль и государственный надзор (последним занимается Российская транспортная инспекция, входящая в систему Минтранса России и имеющая свои отделы и филиалы в субъектах РФ). При Минтрансе действует Речной регистр, осуществляющий надзор за судами внутреннего и смешанного плавания (река -- море). В сфере внутреннего водного транспорта созданы бассейновые управления водных путей (по бассейнам рек, внутренних морей, озер). Оперативным звеном системы управления водным транспортом являются морские и речные пароходства и порты.
Пассажирский городской и междугородный автомобильный транспорт, электротранспорт (трамвай, троллейбус) находятся в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Они занимаются лицензированием, но общее положение о лицензировании этого транспорта разрабатывает Минтранс, и оно вводится в действие после утверждения Правительством РФ.
К экономической сфере примыкают сети связи и вопросы экологии. Центральным органом государственного управления связью является Министерство РФ по связи и информатизации. Сеть связи - это комплекс технологически объединенных линий связи общего пользования (почта, телефон, телеграф и др.) и ведомственных сетей электросвязи (кроме связи внутри предприятий и учреждений). На них распространяется централизованное управление независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности. Министерство выдает лицензии, проводит сертификацию средств связи, издает и распространяет государственные знаки почтовой оплаты, координирует работу по приему и выдаче посылок, распространению печатных изданий, доставку пенсий и пособий, обеспечение телефонных переговоров, факса, телеграфа, проводит работу по информатизации общества, развитию компьютерной сети. В субъектах РФ создаются территориальные организации Минсвязи России, на местах - почтамты, почтовые отделения (в них сосредоточена также телефонная и иная связь), есть специализированные организации по перевозке почты. Доставка документов особой важности и секретности осуществляется Государственной фельдъегерской службой при Правительстве РФ.
Государственный контроль и надзор в области связи возложен на Департамент российской транспортной инспекции. Он действует в составе Министерства транспорта РФ, но занимается и вопросами связи, в субъектах действуют его отделения. Должностные лица инспекции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях (они являются основанием) для административной ответственности (в соответствии с КоАП РФ). Надзорные функции осуществляются также федеральными службами по регулированию естественных монополий на транспорте и связи.
Управление в сфере экологии рассредоточено, многие функции в этой области берут на себя субъекты РФ. Исключительная сфера ведения Федерации -- установление основ федеральной политики и федеральных программ экологического развития России. На федеральном уровне управленческие функции в области использования природных ресурсов (добыча, переработка и др.) осуществляет Министерство природных ресурсов РФ. Оно занимается охраной природной среды, осуществляет контроль за исполнением недропользователями и водопользователями условий лицензий, издает инструкции, правила, нормативно-технические документы в отношении природопользования, может ограничивать и запрещать использование определенных участков недр и вод. Руководящие должностные лица его органов и некоторые другие должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и передавать дело в суд или иные органы, обладающие правом налагать административные взыскания. Министерство имеет свои территориальные органы. Вместе с тем оно не является единственным органом, осуществляющим государственное управление природопользованием. Действует Федеральная служба земельного кадастра, отдельно выделены вопросы лесного хозяйства. Геодезический надзор возложен на Федеральную службу геодезии и картографии, есть специальная служба лесной охраны.
Специфическими приемами экологического контроля являются государственная экологическая экспертиза и мониторинг. Экспертизе подлежат планы застройки городов, комплексные схемы использования природных ресурсов. Отрицательное заключение влечет доработку документов, повторную экспертизу. Мониторинг - наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. Его осуществляют различные органы, ведающие вопросами природопользования. Создан и специальный орган, занимающийся мониторингом загрязнения атмосферы, вод, почвы, - Федеральная служба РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Экономическая сфера жизни общества неразрывно связана с финансами и кредитом. Единую финансовую политику во всех странах определяет парламент, проводит ее правительство, а регулированием конкретных отношений занимаются различные государственные органы -- министерство финансов, государственный банк (он имеет и другие названия), налоговые службы, казначейства, счетные палаты (суды счетов) при парламенте, таможенные и многие другие органы. Хотя в этой системе действуют субъекты различных форм собственности (например, частные банки), управление финансами всегда централизованно.
В России к исключительному ведению Федерации относятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в стране (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Проведение единой финансовой и кредитной политики обеспечивает Правительство РФ, а основной объем управленческих функций в этой сфере выполняет Министерство финансов. В субъектах Федерации существуют министерства финансов (в республиках) или финансовые управления Министерства финансов РФ (в других субъектах РФ).
Министерство финансов является по существу межотраслевым, координирующим органом государственного управления, через него проходят финансовые потоки. Правовая основа его деятельности - Бюджетный кодекс РФ. Министерство разрабатывает проект феде-рального бюджета, координирует деятельность федеральных исполнительных органов по обеспечению платежей в бюджет, осуществляет государственный финансовый контроль, участвует в формировании единой политики цен. Оно регистрирует выпуск ценных бумаг, выдает лицензии страховым компаниям, контролирует сделки с драгоценными материалами и камнями, устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета, по заявкам Центрального банка РФ (Банка России) организует изготовление денежных знаков, орденов и медалей, а также выполняет некоторые другие функции, связанные с денежным обращением. Нормативные правовые акты Министерства финансов, зарегистрированные в Министерстве юстиции, обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.
В составе Министерства финансов действует Федеральное казначейство. Его территориальные органы в субъектах Федерации, городах, районах составляют централизованную систему.
Казначейство призвано направлять бюджетные финансовые потоки государству, предотвращая их длительную задержку в частных банках.
Важнейшими кредитными учреждениями во всех странах являются банки. Они обладают исключительным правом на привлечение вкладов, открытие счетов юридических и физических лиц, аккумуляцию средств и размещение их в различных сферах общества. Главное кредитное учреждение в России - Банк России - находится в федеральной собственности. Он регулирует денежное обращение: выпуск, эмиссию денежных знаков, изъятие их из обращения, покупку и продажу иностранной валюты, государственных ценных бумаг, установление курса рубля. Банк выдает и отзывает лицензии на совершение банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью кредитных учреждений, устанавливает документацию банков, осуществляет контроль за ними, при невыполнении его предписаний об устранении нарушений вправе требовать реорганизации коммерческих банков, замены их руководителей. Банк России возглавляет его председатель, назначаемый по представлению Президента РФ Государственной Думой. Председатель руководит коллегиальным органом -Советом директоров.
Важнейшей частью финансовых потоков являются налоги. Это основной источник доходной части бюджета. Поступление налогов, других обязательных платежей в бюджет государства обеспечивает Министерство РФ по налогам и сборам. Министерство и его территориальные органы ведут учет налогоплательщиков (предприниматели обязаны подавать ежегодные декларации о своих доходах, на основе которых исчисляются налоги). Органы Министерства по налогам и сборам вправе проверять денежные документы в организациях, учреждениях, предприятиях независимо от их формы собственности, давать обязательные указания об устранении выявленных нарушений. До 2003 г. существовала Федеральная служба налоговой полиции. В 2003 г. она была упразднена, ее функции переданы МВД. государство экономика казначейство управление
Финансовый контроль осуществляется также Счетной палатой, образуемой Федеральным Собранием РФ (контроль за своевременным исполнением федерального бюджета). Применяется, кроме того, независимый вневедомственный аудиторский контроль. Для аудиторской проверки иногда привлекают зарубежные специализированные фирмы. Подобная практика имеет место и в других странах.
Государственное управление в сфере экономики осуществляется соответствующими органами исполнительной власти и должностными лицами. Их компетенция и принципы деятельности определяются законами и другими нормативными актами.
Сфера экономики включает в себя:
К отраслям экономики относятся: промышленность; строительство; агропромышленный комплекс; жилищно-хозяйственный комплекс; транспорт; связь; торговля; природопользование и охрана окружающей природной среды.
Управление экономикой представляет собой целенаправленную организующую деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, иных органов государственного управления по практической реализации задач и функций государства в отраслях хозяйства, заключающуюся в правовом обеспечении экономической деятельности, в разработке целевых программ развития различных отраслей, организационном обеспечении управления экономикой и оперативном управлении субъектами экономики.
Правовую основу государственного регулирования экономики составляют многочисленные нормативные правовые акты различной юридической силы. В частности, среди них можно выделить: кодексы, и прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации; федеральные законы <1>; федеральные и региональные целевые программы <2>; нормативные правовые акты, утверждающие положения об органах исполнительной власти, действующие в сфере экономики и др.
Действующее законодательство Российской Федерации в сфере экономики предусматривает:
Как видно из вышеуказанного, государство обладает достаточно весомым арсеналом правовых рычагов для результативного управления в сфере экономики. Хотя необходимо оговориться, что действующее российское законодательство определило конкретные границы, за которыми полномочия государственных органов по вмешательству в повседневную деятельность хозяйствующих субъектов резко ограничиваются. Такое вторжение может осуществляться только в случаях нарушения норм действующего законодательства в области противопожарной безопасности, санитарных правил, экологии, социальной защиты, трудового законодательства и т.п.
Осуществляя управление экономической сферой, государство гарантирует субъектам экономических правоотношений:
На территории Российской Федерации не допускается установление законодательно не предусмотренных таможенных границ, пошлин, сборов и создание каких-либо иных препятствий для перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Государство в равной степени признает и защищает государственную, муниципальную, частную и иные формы собственности.
Самостоятельным видом гарантий является порядок, согласно которому справки по операциям и счетам субъектов экономической деятельности (независимо от формы собственности) выдаются самим организациям, а также финансовым органам по вопросам налогообложения. Интерес последних в законодательном порядке ограничен. Если же физическое лицо занимается индивидуальным предпринимательством, то справки по его счетам и вкладам могут выдаваться его представителям, судам и следственным органам. Последние имеют право истребовать справки только по делам, находящимся у них в производстве, и только в случаях, когда на денежные средства клиентов наложен арест, обращено взыскание или применена конфискация имущества.
Основные задачи государства в области регулирования экономики заключаются в следующем:
На современном этапе осуществляется работа по созданию системы государственной поддержки хозяйствующих субъектов на федеральном и региональном уровнях, отрабатывается и определяется механизм координации и обмена опытом по осуществлению программ поддержки экономической деятельности, реализуемых при поддержке международных организаций. государство регулирование экономика полномочие
Государство использует имеющиеся интеллектуальные, материальные и финансовые ресурсы для укрепления и расширения сети научных и учебных учреждений, связанных с подготовкой и переподготовкой кадров, изучением проблем эффективного развития экономики.
Особенностью современной деятельности государственных органов по регулированию экономики страны является более четкое разграничение полномочий и ответственности государства и его органов за решение вопросов поддержки и контроля хозяйственной деятельности.
Государственное управление в сфере экономики осуществляется соответствующими органами исполнительной власти, которые, в свою очередь, представляют единую систему. В нее входят: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; федеральные министерства, службы и агентства; иные федеральные органы государственной власти (Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации); органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Государство играет большую роль в регулировании общественной жизни. Не исключение и экономическая сфера общества. При разных тинах экономических систем влияние государства на экономику различно. В условиях традиционной экономической системы оно незначительно, а в условиях административно-командной - всеобъемлюще.
Под государственным регулированием экономики понимается воздействие государства на хозяйственную жизнь общества и связанные с ней социальные процессы, в ходе которого реализуется экономическая и социальная политика государства. В условиях рыночной экономики производитель и потребитель выступают самостоятельными субъектами экономической жизни. Тем не менее, государство вынуждено оказывать влияние на экономику.
В условиях рынка могут возникать монополии, которые в своей деятельности по производству товаров и ценообразованию наносят ущерб благосостоянию общества. Частных предпринимателей мало заботят такие необходимые для общества, но неприбыльные отрасли, как оборона, культура, наука, образование, здравоохранение. Нацеленность на получение прибыли оставляет за кругом интересов предпринимателей вопросы экологии, безработицы, инфляции и др. Поэтому государственное вмешательство в рыночную экономику не только целесообразно, но и необходимо.
Цель государственного регулирования экономики - формирование наиболее благоприятных условий для поддержания экономического развития и сохранения стабильности общества. Некоторые ученые дополняют эту цель такими задачами, как необходимое обеспечение темпов роста валового национального продукта, сокращение безработицы, стабилизация цен и поддержание выгодной внешнеэкономической политики. Последние задачи мало-совместимы. Например, фиксированные твердые цены снижают заинтересованность предпринимателей в производстве продукции, а борьба с безработицей приводит к дополнительным расходам. Тем не менее, цель государства состоит в том, чтобы эти задачи максимально выполнялись.
Государство располагает широким набором средств регулирования экономики. В первую очередь это правовые средства . Правила поведения в экономической сфере закрепляются в разнообразных государственных документах (нормативно-правовых актах): законах, указах, постановлениях, приказах, положениях и т.д. Эти правовые акты общеобязательны и должны выполняться всеми субъектами экономической деятельности. Невыполнение правовых норм вынуждает государство применять меры ответственности к их нарушителю.
Другим способом государственного регулирования экономики служат административные средства. Они реализуются через деятельность в экономической сфере компетентных государственных органов. Это различные министерства, правоохранительные органы, местные органы самоуправления и т.д., которые могут применять меры воздействия к субъектам экономических отношений.
Наконец, действенный способ воздействия государства на экономику представляют финансовые средства. Государственные финансы - это средства, связанные с формированием и использованием государственного бюджета.В свою очередь бюджет представляет собой ежегодный финансовый план доходов и расходов государства. Государственный бюджет имеет силу закона и принимается парламентом, который осуществляет контроль над его расходованием. Исполнение бюджета (расходование бюджетных средств) осуществляется правительством.
По структуре бюджет состоит из доходов и расходов. Источниками формирования доходной части бюджета выступают налоги, доходы от деятельности государственного сектора экономики и продажи ресурсов, проценты от государственных ссудных операций и др. Основные статьи расходования бюджетных средств - это содержание государственного аппарата управления и вооруженных сил, финансирование социальных программ (в области образования, здравоохранения, науки, культуры, пенсионного обеспечения и др.), поддержка отечественной экономики (кредиты, дотации) и т.д.
Соотношение доходов и расходов в структуре государственного бюджета имеет огромное значение не только для развития экономической и социальной сфер, но и для политической самостоятельности государства. Если расходы равны доходам, то такой бюджет называется сбалансированным. Все расходные статьи обеспечиваются поступлениями денег в бюджет, поэтому у государства есть достаточно средств, чтобы финансироватьразвитие всех сфер общественной и государственной жизни. Если доходы бюджета превышают расходы, то такое положение называется «положительное сальдо», или «профицит бюджета ». Остающиеся у государства средства могут быть направлены на дополнительное финансирование какой-либо области регулирования - социальной, экономической, военной. Государство может повысить зарплату учителям, врачам, инженерам, военным, т.е. работникам так называемой бюджетной сферы, а может увеличить материальное обеспечение чиновников. Кроме того, из сумм, оставшихся после исполнения бюджета, может быть создан денежный фонд, средства которого будут направляться на обеспечение расходной части бюджета в случае, если поступление доходов окажется меньше запланированного.
Превышение расходной части бюджета над доходной называется «отрицательное сальдо», или «дефицит бюджета». Сбалансированный бюджет - довольно редкое явление. Чаще всего в бюджет заранее закладывается сумма дефицита. Это означает, что некоторые расходные статьи не будут обеспечены средствами. Государство располагает несколькими способами покрыть дефицит бюджета. Прежде всего оно может сократить финансирование расходных статей. Сокращение расходов в процессе исполнения бюджета называется секвестр . Секвестрируются в основном социальные расходы. Сокращать расходы на оборону и безопасность нецелесообразно, а на сокращение расходов по содержанию госаппарата чиновники не пойдут. Сокращение расходов, особенно на социальные мероприятия, приводит к снижению уровня жизни населения, недовольству и падению популярности правительства.
Другой способ преодоления дефицита бюджета - это выпуск необеспеченных золотым запасом денег (эмиссия). На первое время такая мера может решить проблему, но затем неизбежно последует рост цен и инфляция.
Проблему недостатка средств государство может решить через дополнительные источники доходов. Оно может повысить налоги, ввести новые. Но история знает много случаев, когда усиление налогового бремени приводило к восстаниям. Увеличить доходы можно путем повышения таможенных пошлин, но это может привести к снижению объема внешней торговли, а значит и к непоступлению средств в казну. Наконец, повысить доходы можно за счет увеличения объемов продажи природных ресурсов - нефти, газа, леса и др. Но и в этом случае, «подсев на сырьевую иглу», государство может получить новую проблему, став сырьевым придатком других, индустриально более развитых стран.
Способом покрытия дефицита бюджета является государственный долг. По источникам он делится на внутренний и внешний. Внутренний долг возникает, если государство пролает ценные бумаги населению страны. По истечении определенного времени эти бумаги должны погашаться с начислением процентов. На практике такое бывает не всегда. В советское время в нашей стране выпускались облигации обязательного государственного займа, которые распространялись среди рабочих и служащих. Но к моменту их погашения на сумму, указанную в облигации, уже нельзя было купить столько товаров, сколько в момент ее покупки. В 1997 - 1998 гг. российское правительство выпускало государственные казначейские облигации (ГКО), которые оказались не обеспечены реальными материальными средствами. Такая «финансовая пирамида» не могла долго существовать, и в августе 1998 г. последовал кризис, проявившийся в резком падении курса рубля, повышении цен, разорении предприятий.
Внешний долг возникает, если государство одалживает деньги у других государств или международных финансовых организаций. В этом случае государство вынуждено ежегодно закладывать в бюджет расходы на погашение внешнего долга и процентов по нему, вместо того чтобы направлять эти деньги па удовлетворение внутренних нужд. Неспособность государства осуществлять платежи по внешнему долгу может привести к государственному банкротству, установлению не только экономической, но и политической зависимости от кредиторов. Выплата процентов по государственному долгу и постепенное погашение основной его суммы называется обслуживанием долга.
В случае невозможности погашения внешнего долга государству становится сложно привлекать новые займы. Если их и предоставляют, то неохотно и под более высокие проценты, требуя шлогов или особых поручительств. Отсутствие средств еще более усугубляет экономическое положение страны.
Возможны следующие методы погашения государственного долга. Государство может использовать золотовалютные резервы, но этот источник не безграничен. Второй путь - реструктуризация внешнего долга, которая возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации - клубы, где вырабатывают общую политику по отношению к странам, которые не в состоянии выполнять свои международные финансовые обязательства. Наиболее известны Лондонский клуб, в который входят банки-кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны-кредиторы. Оба этих клуба неоднократно шли навстречу просьбам стран-должников, в том числе и России, об отсрочке им плат, а в ряде случаев частично списывали долги.
Еще один способ - сокращение размеров внешнего долга путем конверсии , т.е. превращения его в долгосрочные иностранные инвестиции. В счет долга иностранным кредиторам предлагается приобрести у страны-должника недвижимость, ценные бумаги, участие в капитале, права. Это ведет к увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну финансовых ресурсов, но облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение новых кредитов из-за рубежа и стимулирует последующий приток частных иностранных инвестиций в приобретенные таким путем хозяйственные объекты.
Страна-должник также может обратиться к международным банкам - региональным, Всемирному банку. Такие банки предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обусловливают свою помощь жесткими требованиями к национальной экономической политике, связанными с поощрением конкуренции, приватизацией и т.д.
Как уже отмечалось, одним из источников пополнения бюджета выступают налоги. Налог - это обязательный взнос в государственный бюджет, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определенных законодательными актами.Налог не имеет характера наказания. Совокупность взимаемых в государстве налогов, а также форм и методов их формирования образует налоговую систему.
Налоги бывают прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с конкретного плательщика (человека и организации), при этом объект налогообложения вполне осязаем, - это имущество и доходы. Уплачивая прямой налог, субъект точно знает, за что его взимают и в каком объеме. Например, подоходный налог, налог на прибыль, налог на имущество и др. В настоящее время в России с физических лип (конкретных людей) взимается налог на доходы в размере 13% .
Косвенные налоги частично или полностью включаются в стоимость товара и услуги. Покупатель, приобретая товар, часто не догадывается о том, кто уплачивает налог. Примеры косвенных налогов - это налог с продаж, налог на добавленную стоимость, акцизы (налоги на предметы массового потребления, например на табак и алкоголь), налог на наследство, сделки с недвижимостью и др.
Налоги выполняют ряд функции. В первую очередь это фискальная функция, связанная с финансированием государственных расходов. Социальная функция направлена на поддержание равновесия между доходами отдельных социальных групп с целью сглаживания неравенства между ними. Это может осуществляться путем введения прогрессивного налогообложения: чем выше доход, тем большая часть его изымается в виде налога. Социальная функция проявляется также в освобождении от уплаты ряда налогов некоторых социально незащищенных категорий налогоплательщиков (малоимущих, инвалидов, матерей-одиночек, многодетных, переселенцев, студентов). Регулирующая функция связана с государственным регулированием экономики (введение новых налогов, отмена старых, поиск новых объектов налогообложения и др.).
Опыт истории показывает, что ни одно государство не может обходиться без налогов, которые составляют большую часть доходов бюджета. История также дает примеры того, что неоправданно завышенные налоги снижают заинтересованность в их уплате, и вместо пополнения государственного бюджета возникает бюджетный дефицит. Поэтому государство должно проводить разумную экономическую политику, направленную на улучшение благосостояния населения и создание такой экономической среды, в рамках которой было бы выгодно вести законную предпринимательскую деятельность и не уклоняться от уплаты налогов. Ни одно государство не может быть заинтересовано в разорении своего населения. Поскольку чем богаче население, тем богаче и сильнее государство.
Вопросы и задания
1. Что понимается под государственным регулированием экономики? Каковы его цели?
2. Какие средства регулирования экономики применяет государство?
3. Что такое бюджет? Какова его структура?
4. Какое соотношение доходов и расходов может быть в государственном бюджете?
5. Как государство может покрыть дефицит бюджета?
6. Какие негативные последствия влечет за собой государственный долг? Каковы методы его погашения?
7. Дайте определение налога. Какие бывают виды налогов? Чем они различаются?
8. Назовите функции налогов.
9. В чем должна заключаться разумная налоговая политика государства?
Одна из основных функций государства - экономическая. Она заключается в формировании необходимых условий для устойчивого развития экономических отношений, в том числе общих правил деятельности основных участников этих отношений.
Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рыночной экономики в производстве общественных товаров, что и является основным побудительным мотивом в деятельности государства в сфере экономики.
Государственное регулирование экономики осуществляется на основе четко сформулированной государственной экономической политики, которая представляет собой основные направления деятельности государства в сфере экономики, в то время как государственное регулирование экономики – это деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов.
Классификация видов государственного регулирования может основываться на степени воздействия государства на те или иные отношения в различных отраслях народного хозяйства или сегментах рынка. Так, возможно выделение максимального, среднего и минимального уровня (режима) государственного регулирования экономики. Максимальный уровень предполагает использование всех или большинства средств (инструментов) государственного регулирования. Он установлен, например, в отношении естественных монополий. Минимальный уровень государственного регулирования существует в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью.
Виды государственного регулирования классифицируются в зависимости от территории применения тех или иных средств воздействия. В связи с этим можно выделить государственное регулирование на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации. Возможны и иные классификации видов государственного регулирования в сфере экономики.
Государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство государственных органов в экономику с использованием административных методов регулирования, в то время как государственное регулирование позволяет использовать более широкий спектр средств и инструментов, в том числе методы и средства косвенного регулирования рыночных отношений, и с этой точки зрения понятие государственного регулирования гораздо шире, чем понятие государственного управления.
Косвенные методы, бесспорно, являются основными в регулировании современной экономики, учитывая, что сам рынок представляет собой саморегулирующуюся систему. Однако это не предполагает отказ от административных, прямых методов регулирования, свойственных государственному управлению, поскольку присущее рынку свойство саморегулирования не обеспечивает в полной мере всех требований современного общества и социально ориентированной экономики.
Прямые методы государственного регулирования в основном связаны с использованием административных средств воздействия на экономические отношения. Эти средства характеризуются непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов.
Прямой характер применяемых при государственном регулировании административных средств выражается в принятии субъектом управления в рамках компетенции управленческого решения в виде правового акта управления, юридически обязательного для адресата и содержащего прямое предписание императивного (директивного) характера на совершение определенных действий. При этом используются как меры убеждения, так и меры принуждения. К прямым методам государственного регулирования относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и т.д.
Косвенные методы государственного регулирования основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности. Они опосредованно через экономические интересы без прямого властного воздействия отражаются на поведении участников экономических отношений путем создания условий, влияющих на мотивацию должного поведения посредством материальных стимулов, таких как материальное поощрение и ответственность. К экономическим средствам относятся, прежде всего, средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и др.
Прямые и косвенные методы государственного управления экономикой и соответственно административные и экономические средства государственного регулирования экономики имеют единые цели и задачи и всегда облекаются в соответствующую правовую форму.
Контроль - одно из средств государственного регулирования экономики. Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.
Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.
В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.
В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются:
контроль Президента РФ;
контроль органов законодательной (представительной) власти;
контроль органов исполнительной власти;
контроль органов судебной власти.
Государственное регулирование экономики - это система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. Оно решает задачи стимулирования экономического роста, регулирования занятости, смягчения циклических колебаний, поощрения прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структурах производства и поддержания внешнеэкономического равновесия. Таким образом, государственное регулирование экономики является составной частью процесса воспроизводства.
Для обозначений роли государства в национальном хозяйстве в правовой и экономической литературе используются разные термины: «государственное вмешательство в экономику», «государственное регулирование экономики», «государственная экономическая политика». Менее всего соответствует сущности явления первый термин. Он вызывает представление о вмешательстве одной самостоятельной системы (государства) в другую. В действительности государство - это не внешняя система, а составная часть, элемент рыночной экономики.
Наиболее соответствующими сущности явления представляются термины «государственное регулирование экономики» и «государственная экономическая политика». Понятие «государственная экономическая политика», на первый взгляд, шире понятия «государственное регулирование экономики», так как первое понятие может основываться на принципе неучастия государства в хозяйственной жизни общества. Однако это не так. В современных условиях немыслимо неучастие государства в социально-экономических процессах, в организации и финансировании научных исследований, образования, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Государство не может существовать, не собирая налогов, не финансируя аппарат управления и армию, не регулируя денежное обращение и внешнеэкономическую деятельность. Поэтому термины «государственное регулирование экономики» и «государственная экономическая политика» в условиях рыночного хозяйства в некоторой степени можно считать идентичными.
По мере развития рыночного хозяйства постоянно возникают и обостряются экономические и социальные проблемы, которые не могут быть решены автоматически, на базе частной собственности. Возникает необходимость значительных инвестиций в предприятия малорентабельные или нерентабельные, с точки зрения частного капитала, но необходимые для продолжения воспроизводства в национальных масштабах. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках требуют проведения общегосударственной экономической политики.
Государственное регулирование экономики решает различные задачи, которые выдвигаются на передний план в зависимости от остроты проблем, возникающих в хозяйстве и в социальной сфере. Именно острота экономических, социальных, мирохозяйственных, экологических проблем, осознанная государственными и общественными субъектами, вызывает конкретные акции со стороны государственных органов. Государственное регулирование ставит своей целью создание такой хозяйственной системы, которая ориентируется на выбор наиболее эффективных вариантов использования имеющихся факторов производства.
Объективная возможность государственного регулирования появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость, превратившая эту возможность в действительность, заключается в нарастании проблем, трудностей, с которыми призвано справиться государство.
Государственное регулирование стало постоянным функционирующим механизмом в национальном и международном масштабах. Системы свободного рынка и директивной экономики изжили себя, что убедительно доказали Великая депрессия 30-х гг. в США и распад экономики бывшего СССР в начале 90-х гг. На смену им пришла система экономического управления, сочетающая рыночные и государственные методы регулирования. Поэтому задачей государственного регулирования является объединение в едином механизме преимуществ обеих систем. Там, где рынок не может обеспечить оптимальное распределение ресурсов и, следовательно, терпит неудачу, рыночное саморегулирование должно быть дополнено различными формами государственного участия. И наоборот, неэффективность государственных предприятий требует использования более гибких частных и смешанных форм собственности и предпринимательства, косвенного экономического регулирования.
Концентрация производства и капитала, наличие крупных монополий и финансово-промышленных групп, успехи прогнозирования, компьютеризация и информатика усиливают необходимость и расширяют возможности государственного регулирования вплоть до учета размеров и структуры производства и рынка, планомерного регулирования в национальном и международном масштабах.
В рыночной экономике государству отводится ведущая роль в создании экономических стимулов, заинтересованности граждан и юридических лиц в развитии производственных отношений; гарантий безопасности в политической, социальной, экологической, оборонной и других сферах; разработке программных и прогнозных документов стратегии действий долгосрочного и краткосрочного характера с ориентированием на соответствующие приоритеты, а также во введении необходимых ограничений хозяйственной деятельности и контроля за их соблюдением. От государства требуется обеспечение: развития инфраструктурных отраслей экономики; подавление негативных проявлений рыночного механизма; заботы о подрастающем поколении; финансирования образования и культуры общества; субсидирования экологических организаций. Кроме того, если не поставить под государственный контроль крупные монополии, то они повышением цен доведут платежеспособный спрос до критического уровня.
Во всех экономических системах государство регулирует экономику, причем его роль возрастает с развитием научно-технического прогресса, ростом масштабов производства и углублением международного разделения труда.
Объекты государственного регулирования - это условия, процессы, отношения, элементы и секторы национального хозяйства, функционирование которых рыночный механизм обеспечивает неудовлетворительно или не обеспечивает вообще. Они представляют собой как бы осознанные «болевые точки» рыночной экономики, проблемы, трудности, кризисы, требующие постоянного наблюдения и заблаговременной диагностики, подбора и дозирования средств снятия напряженности, ликвидации узких мест, разрешения кризисов, принятия оперативных или профилактических мер.
Государственное регулирование экономики опирается на глубокое знание и правильное использование объективных экономических
законов развития общества. Сознательное использование экономических законов предполагает, во-первых, познание обществом их сущности и механизма действия и, во-вторых, реализацию общественного знания в практической деятельности.
Адекватность объективных экономических законов высокому современному развитию производительных сил может быть достигнута только с помощью государственного регулирования экономики.
Государственное регулирование экономики осуществляетсяпоследующим основным направлениям.
1. Государство выступает прежде всего как властная структура, устанавливающая правила поведения на рынке хозяйствующих субъектов и влияющая своими обязательными предписаниями на условия функционирования рыночных субъектов. Важнейшая задача государства - разработка стабильной и непротиворечивой правовой базы.
Властные функции могут реализовываться на базе принятия нормативных актов общего действия, утверждающих единые правила по--ведения для всех субъектов хозяйствования, а также путем установления различных правовых режимов для отдельных их групп.
2. Рыночные отношения предусматривают функционирование предприятий и организаций различных форм собственности. В конкурентной борьбе на рынках участвуют на равных основаниях акционерные, арендные, частные и государственные предприятия. Каждая форма собственности по-своему приспосабливается к конкретной сфере экономики, специфическому виду экономической деятельности. Поскольку рынок предполагает свободу производственной и коммерческой деятельности, конкуренцию между производителями, то исключается господство какой-либо одной формы собственности.
3. Важную роль в развитии экономики играет инвестиционная деятельность; Государственное регулирование инвестиционного процесса направлено как на стимулирование источников накопления внутри страны, так и на широкое привлечение иностранного капитала. Инвестиционная деятельность отражается в соответствующей государственной политике, осуществляемой на основе определенных принципов, которые не являются постоянными и зависят от того или иного этапа развития экономики страны и намеченных в ней преобразований.
4. Сфера материального производства является основным объектом государственного регулирования. Задачами государства в ней являются: стабилизация основных показателей промышленности, сельского хозяйства и других отраслей; структурная перестройка общественного производства в направлении его социальной ориентации; техническое перевооружение отраслей материального производства; повышение качества продукции отечественных предприятий до уровня требований мирового рынка; рационализация размещения производства; обеспечение безопасности производства и т. д. Рычагами воздействия на материальное производство становятся финансово-кредитная и инвестиционная политика.
5. Одним из важных направлений государственного регулирования экономики является регулирование рынка труда. Государственное регулирование занятости ощутимо проявляется в разработке специального законодательства, программ по стимулированию занятости и увеличению числа рабочих мест в государственном секторе, по переподготовке и подготовке рабочей силы. Большое влияние на рынок труда оказывают государственные социальные программы. Они содействуют определенной стабилизации социально-экономического положения трудящихся, смягчают болезненные недостатки рыночного механизма. В результате появляется особый элемент цены рабочей силы, напрямую не связанный с функционированием рынка труда и образующийся на внерыночных принципах.
6. Важнейшей задачей государственного регулирования становится обеспечение экономической безопасности страны. Наиболее реально экономической безопасности угрожает деформированность структуры производства (усиление топливно-сырьевой направленности), возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов, расслоение общества и криминализация хозяйственной деятельности. При чрезмерной либерализации без должного государственного регулирования экономики слаборазвитых и развивающихся стран легко могут подпасть под диктат высокоразвитых промышленных стран и крупных иностранных корпораций. Поэтому важно сохранить государственный контроль за стратегическими ресурсами, количественными и качественными параметрами состояния экономики, выход за пределы которых угрожает экономической безопасности.
Особое внимание государство уделяет регулированию финансового и валютного рынков, денежного обращения. Оно защищает национальные экономические интересы, формирует инфраструктуру, развивает секторы, которые выгодно иметь в государственной собственности. Государственные органы власти разрабатывают и проводят в жизнь бюджетную, налоговую, промышленную, инвестиционную, экономическую и социальную политику Государство предусматривает и меры по развитию внешнеэкономической деятельности, форм и методов торгово-экономического, научно-технического сотрудничества, а также валютно-кредитных и финансовых отношений с зарубежными странами.
Приведенный перечень основных направлений государственного регулирования экономики этим не ограничивается. Имеются и другие направления. При этом важно, чтобы все меры государства по регулированию экономических процессов предпринимались в интересах общества как для активизации нужных обществу форм деятельности, так и для ограничения и подавления нежелательных форм хозяйствования.
Государственное регулирование затрагивает интересы как предприятий и организаций, так и непосредственно граждан, предлагает соответствующие формы экономического взаимодействия с ними, оказывает на них положительное или отрицательное влияние.
Главными исполнителями государственного регулирования экономики являются органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу, а также центральный банк страны.
В государствах с федеральным устройством существуют центральные и местные парламенты, правительства и суды, занимающиеся наряду с решениями других задач регулированием на общегосударственном и региональном уровнях. Решаемые хозяйственные задачи и функции этих органов четко разграничены. Заметна тенденция усиления роли центральных органов власти среди субъектов государственного регулирования. Все более независимыми от законодательной власти в осуществлении экономической политики становятся исполнительные органы.
В парламентах, принимающих законы, определяющие развитие экономики страны, ежегодные бюджеты и отчеты по ним, утверждающих среднесрочные народнохозяйственные программы, решающую роль играют комитеты, подкомитеты и комиссии по экономическим вопросам. Именно в этих комитетах достигаются компромиссы между группами хозяйственных интересов, партиями, согласовываются общие и частные вопросы ориентации конъюнктурной, структурной, социальной, финансовой и внешнеэкономической политики. Направления экономической политики в регионах согласовываются и определяются в местных парламентах.
За денежно-кредитную политику несет ответственность центральный банк, независимый от правительства.
Важнейшие органы исполнительной власти РФ, с точки зрения государственного регулирования экономики, - это Министерство экономики, Министерство финансов и Министерство налогов и сборов. Министерство экономики осуществляет государственное регулирование экономики в соответствии с законами и целями правительства; Министерство финансов обеспечивает финансирование государства и государственных регулирующих мер, в частности; Министерство налогов и сборов занимается сбором налогов в государственную казну. В зависимости от структуры правительства в разных странах существенную роль в государственном регулировании экономики играют различные министерства (обороны, сельского хозяйства, транспорта, дорог, социального обеспечения, внешнеэкономических связей, строительства, таможни и т. д.), а также арбитраж.
Таким образом, говоря о государственном регулировании экономики, следует иметь в виду допустимые его пределы, что очень важно. Если государство, пусть даже руководствуясь исключительно благими намерениями, переступает подобный предел, то происходит деформация рыночного механизма.
Хозяйственная практика знает немало комбинаций использования различных методов государственного регулирования: одни из них прямо направлены на достижение поставленных целей, другие выступают в качестве амортизаторов и предназначены для компенсации негативных сторон рынка.
Поскольку рынки (рынок товаров и услуг, рынок капиталов, денежный рынок, рынок труда, внешнеэкономический рынок) взаимосвязаны, то применять методы государственного регулирования необходимо комплексно. Использование односторонних методов воздействия на макроэкономическое равновесие не может принести положительный стабилизирующий эффект. Более того, односторонний подход может привести лишь к углублению экономического кризиса и заложить на перспективу основы его разрушительного проявления.
В мировой экономической науке понятие государственного регулирования рыночной экономики связано со всей совокупностью форм участия государства в производстве, распределении, обмене и потреблении. Например, очень велика доля государственных расходов в общем объеме ВНП; растут налоги, поступающие в государственную казну; имеет место и система государственного предпринимательства; значительна роль государства в перераспределении национального дохода. С помощью налогов государство не только пополняет казну, но и регулирует определенные виды предпринимательской деятельности, а через государственные расходы стимулирует фирмы, удовлетворяет социальные потребности.
Однако истинное влияние государства на национальную экономику нельзя оценить по таким формальным показателям, как доля валового национального продукта, распределяемая через государственный бюджет, объем государственных закупок, удельный вес государственной собственности, количество налогов, поступающих в государственный бюджет. Влияние государства на рыночные процессы в первую очередь определяется совершенством правовой формы - степенью разработки и обеспечения выполнения законов.
Таким образом, в рыночной экономике у государства есть свои проблемы, а у рынка - свои. Вопросы о том, что, как и для кого производить, решает не только рынок, но и государство. Однако решает оно эти вопросы на основе рыночного механизма.
