Система органов казначейства в России создана по территориальному принципу и включает три уровня:
1. Главное управление федерального казначейства. Осуществляет свою деятельность на федеральном уровне. Его главной задачей является сводный учет доходов и расходов федерального бюджета, управление бюджетными средств на счетах казначейства, а также информирование высших органов власти о ходе исполнения федерального бюджета. Главное управление федерального казначейства руководит работой нижестоящих подразделений, обеспечивает исполнение ими принятого закона о бюджете и получает от них оперативную информацию о ходе выполнения доходной и расходной части бюджета. Возглавляет его начальник в ранге заместителя министра финансов;
2. управления федерального казначейства по субъектам федерации;
3. отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). Осуществляют формирование доходной части бюджета на соответствующих территориях, обеспечивают целевое финансирование расходов по отдельным бюджетополучателям, а также информируют вышестоящие органы о ходе исполнения федерального бюджета на данной территории.
Все органы Федерального казначейства являются юридическими лицами. Поскольку их основной задачей является обеспечение исполнения закона о бюджете, они не вправе принимать каких-либо самостоятельных решений об объемах, целевом назначении доходов и расходов или составе бюджетополучателей.
Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству; открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя. В отдельных случаях казначейство может открывать счета федерального бюджета не в Центральном банке, а в других кредитных организациях (так называемых уполномоченных банках), которые определяются на конкурсной основе. Между банком и органом казначейства заключается договор на обслуживание счета. Банки несут ответственность за своевременное и правильное зачисление и списание средств по этим счетам на основании расчетно-денежных документов. По обязательствам казначейских органов банки не отвечают.
Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы . Он означает зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Соблюдение данного принципа необходимо для обеспечения единства бюджетной системы, сглаживания неравномерности поступления доходов в бюджет как по времени, так и по территориям. В России бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы.
Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено.
Казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно отвечает за своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств.
Бюджетный учет и отчетность об исполнении бюджета
К функциям казначейства относится организация и ведение учета по исполнению федерального бюджета. Бюджетный учет основан на едином плане счетов, который устанавливается Правительством. Учету подлежат все доходы, расходы, дефицит (профицит) бюджета, поступления из источников финансирования дефицита, а также операции с бюджетными средствами. Они отражаются казначейством в соответствующих регистрах учета.
Казначейство определяет порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также смет расходов бюджетных учреждений. Главное управление федерального казначейства утверждает отчетность по формам, содержанию и срокам представления.
Все операции, связанные с поступлением доходов в федеральный бюджет, а также с санкционированием и финансированием его расходов, отражаются в Главной книге казначейства. Главная книга ведется на основе утверждаемого казначейством плана счетов. Записи в ней делаются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения бюджета. Данные Главной книги казначейства служат основой для формирования отчетов об исполнении бюджета. Такая отчетность бывает оперативной (ежемесячной), ежеквартальной, полугодовой и годовой. Федеральное казначейство составляет отчет об исполнении федерального бюджета и представляет его в Правительство. При наличии соответствующих соглашений может также составлять отчеты об исполнении региональных и местных бюджетов. Для выполнения своих функций казначейство вправе требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и других сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием бюджетных средств;
Единая методология отчетности устанавливается Правительством, а непосредственное ее составление возлагается на казначейство. Ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание, один экземпляр направляется также в Счетную палату. Ежеквартальный отчет должен быть утвержден Правительством, годовой отчет подлежит утверждению законодателями. Сведения об исполнении местных бюджетов представляются муниципальными образованиями в Государственный комитет по статистике.
Кассовое исполнение бюджета
Особенностью казначейской системы является то, что при ней исполнение бюджета осуществляется не Центральным банком, а органами исполнительной власти. С переходом на данную систему функции банка ограничиваются, однако он сохраняет за собой ряд важных полномочий, к числу которых относится кассовое исполнение бюджета . Под кассовым исполнением государственного бюджета понимается совокупность операций, связанных с получением денежных средств в бюджет и их выдачей, а также учетом наличия средств, которые производятся в ходе исполнения бюджета. Все связанные с этим платежи и расчеты осуществляются Центральным банком, его учреждениями и уполномоченными кредитными организациями.
Счетная палата РФ
Счетная палата является органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и ему подотчетным. Основными задачами счетной палаты являются.
Принцип единства кассы является специальным принципом для стадии исполнения бюджета бюджетного процесса. В то же время единство кассы тесно связано с таким принципом построения бюджетной системы, как принцип единства бюджетной системы. Можно сказать, что через единство кассы, в числе прочего, реализуется единство бюджетной системы. Понятие единства кассы. В науке финансового права известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство. И.Х. Озеровым движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному понималось как восходящее, имеющее три этапа. На первом этапе создаются кассы по сбору доходов и совершению расходов по отдельным ведомствам, на втором этапе происходит централизация всех касс в руках одного ведомства - Министерства финансов, а на третьем, наиболее совершенном этапе, создается банковская система государственных касс.
В. А. Лебедевым отмечено, что важнейший теоретический вопрос относительно касс - это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Единство кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные Министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств налицо в казне государства, а это «много содействует безостановочному удовлетворению расходов». Замедление платежей, связанное с централизацией касс, «неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы».
Прошло более столетия, однако к данной формулировке мало чего можно добавить. При этом в современных условиях господства безналичного денежного обращения и совершенных информационных технологий замедление платежей, связанное с введением единства кассы, незначительно.
Согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет.
Дефиниция принципа единства кассы в российском законодательстве была установлена в 2000 г. ст. 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), в соответствии с которой принцип единства кассыпредусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета. Родионова В.М. «Современные требования к бюджетному процессу».// Финансы. 2008г. № 7. При этом в соответствии со ст. 243 БК РФ запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, которые согласно ст. 244 БК РФ могут быть открыты только в Банке России. Статьей 155 БК РФ также установлено, что счета бюджетов обслуживает Банк России.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ), что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы.
Мировая практика и исторический опыт подтверждают преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве таких преимуществ можно назвать: наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации об остатке в кассе (на счетах) государства;
ежедневная информация о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и для федеративного государства - о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;
возможность у правительства исключить кассовые разрывы при исполнении бюджета; полная прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета; Кашкаров М.П. «О рассмотрении нашего государственного бюджета».//Русское экономическое обозрение. 2001г. № 10.
Единство кассы . Исполнение государственного бюджета, так же как и его составление, подчиняется принципу единства. Принцип единства в исполнении государственного бюджета в русской сметно-бюджетной терминологии получил название Единство кассы. Для планомерного выполнения установленных государственной росписью на данный финансовый (бюджетный) год государственных расходов необходимо, чтобы все поступления государственных доходов сосредоточивались в руках единого распорядителя, каковым является финансовое ведомство. В этих видах отдельные ведомства и учреждения, собирающие государственные доходы, лишаются законом права распоряжения собранными суммами доходов. Все эти суммы они обязуются передавать в кассы финансового ведомства, и только полученными из этих касс средствами они могут располагать для производства своих расходов. Такой централизацией принадлежащих государству денежных сумм в кассах единого ведомства достигаются следующие главнейшие цели: концентрируя в своих кассах все государственные средства, финансовое ведомство получает возможность маневрировать ими во времени, удовлетворяя предусмотренные государственною росписью расходы в порядке их настоятельности, и в пространстве, — равномерно удовлетворяя государственные расходы на всей территории государства, независимо от места поступления этих средств. Поэтому, например, Единство кассы не имеет распространения на такие доходы гос. учреждений, которые на основании особых законов обращаются в так наз. специальные средства означенных учреждений (Пост. СНК Союза ССР от 27 окт. 1926 г., «Изв. ЦИК» 21 ноября 1926 г. № 271). С другой стороны, принцип Единства кассы, требуя, чтобы все платежи кредиторам казны производились через кассы финансового ведомства, открывает возможность установления через посредство этих касс финансового контроля за правильностью производства расходов в смысле наблюдения за тем, чтобы государственные ресурсы расходовались по назначению, предусмотренному государственной росписью. Таким образом возможность для распорядительных управлений получить на свои расходы денежные суммы исключительно из рук финансового ведомства и не иначе, как после предварительной поверки правильности, в указанном выше смысле, расхода, составляет один из существенных элементов принципа Единства кассы.
Технически Единство кассы осуществляется обычно через посредство единого кассового аппарата финансового ведомства. Но существование такого единого кассового аппарата в составе финансового ведомства есть только одно из средств проведения в жизнь принципа Единства кассы. Кассовый аппарат финансового ведомства может быть заменен и другими, как, например, Центральным (национальным) банком. И в этом случае Единство кассы в своем существе сохраняется в полной силе, так как ни один расход не может быть выполнен банком без участия агентуры министерства финансов (Бельгия). У нас, после объединения с 1 октября 1926 г. наличности государственного казначейства с наличностью Госбанка, государственные доходы могут быть вносимы и непосредственно в Госбанк, где они поступают на соответствующие текущие счета НКФ в Госбанке. наряду с кассовым аппаратом финансового ведомства для приема доходов и производства расходов не исключается возможность существования особых касс и в распоряжении отдельных ведомств и учреждений. Назначение этих касс ограничивается, однако, либо сбором доходов и передачею их в кассы финансового ведомства — такие кассы носят название «касс специальных сборщиков» — или же простым хранением полученных из касс финансового ведомства казенных сумм (авансов) для производства расходов.
Единство кассы устанавливалось в различных государствах по мере того, как росла и укреплялась идея единства государства и централизации в управлении Государством. В России Единство кассы было введено лишь в 60-х годах, вместе с изданием сметных правил 22 мая 1862 г. Оно осуществлялось при посредстве касс Департамента государственного казначейства Министерства финансов (казначейств). Тогда установлено было требование, чтобы все платежи производились казначействами непосредственно кредиторам казны; сами же распорядительные управления могли получать денежные суммы в свое распоряжение только в качестве авансов в ограниченных размерах. «Сами министерства и главные управления, а равно и подведомственные им учреждения, не получают на руки для удовлетворения своих расходов никаких денежных сумм, кроме сумм, отпускаемых им подлежащими кассами на основании правил об авансах». «Кассы специальных сборщиков не производят никаких расходов». От этого последнего правила допускались, однако, некоторые исключения, составлявшие отступления от начал Единства кассы, вызывавшиеся практическою необходимостью. Кассам специальных сборщиков, расположенным вне губернских городов и уездов, т. е. в таких местах, где не было казначейств, как, например, пограничные таможенные кассы, разрешалось за счет собранных ими сумм производить платежи кредиторам казны, проживающим в местностях нахождения этих касс. Таможенные учреждения имели также право оплачивать непосредственно из собранных ими доходов расходы по пересылке денежных ценностей. Принцип Единства кассы сохранил свое прежнее значение в течение всех совершавшихся с начала революции перемен в экономической жизни страны и ее финансах вплоть до настоящего момента. Необходимость неуклонного соблюдения Единства кассы была подтверждена в первую эпоху Октябрьской революции декретом от 2 мая 1918 г. об Единстве кассы (Сборник декретов и распоряжений по финансам за 1917 — 1922 гг., стр. 324; Собр. узак., ст. 460.) При этом в этот период область применения начала Единства кассы значительно расширилась в связи с тогдашнею структурою революционных бюджетов, стремившихся на основе бюджетного единства охватить в себе все обороты государственного хозяйства, равно как и местные финансы. Начало Единства кассы сохранило свою силу и в условиях нэпа. В первый период нэпа в «Правилах 8 декабря 1921 г. по приему и расходованию сумм государственных доходов и расходов, местных средств и депозитов» принцип Единства кассы нашел себе следующее выражение: «Все государственные доходы, равно как местные средства и депозиты всех ведомств, сосредоточиваются в кассовых учреждениях Народного комиссариата финансов. Означенными же учреждениями производятся платежи прямым кредиторам казны по расходам всех советских учреждений, предприятий и должностных лиц» (ст. 1). Далее, однако, область применения Единства кассы начала заметно суживаться не только по сравнению с предшествующим периодом, но и по отношению к дореволюционным порядкам. Из-под действия Единства кассы отошли предприятия национализированной промышленности, как в первую очередь снятые с государственного бюджета и переведенные на хозяйственный расчет, с перемещением их операционных средств из касс Наркомфина в вновь учрежденный Государственный банк. В отношении национализированной промышленности это было, впрочем, естественным последствием нового курса экономической политики. В настоящее время, согласно постановлению СНК Союза ССР от 11 сентября 1923 г. («Вестник финансов» 1923 г., № 84 (43), узаконены следующие отступления от Единства кассы Государственные доходы, собираемые кассами комиссариатов путей сообщения и почт и телеграфов, вносятся, минуя кассы НКФ, в Государственный банк и расходуются через учреждения Государственного банка. При этом учреждениям Комиссариата путей сообщения предоставляется право производить расходы также непосредственно из своих касс. В одинаковые условия с почтово-телеграфным ведомством поставлен также Ленинградский торговый порт ввиду перевода его, согласно постановлению СТО от 25 мая 1923 г., на так называемый сальдо-бюджет. Наконец, в тех местностях, где нет касс НКФ, кассам лесничеств Наркомзема предоставлено оплачивать из поступающих в них государственных доходов расходы на выдачу заработной платы и хозяйственно-операционные. Таким образом производство государственных расходов из каких-либо иных касс специальных сборщиков, кроме вышеуказанных, не допускается. Задержка в передаче кассами специальных сборщиков в кассы НКФ сумм государственных доходов сверх установленных сроков, а тем более обращение этих доходов на покрытие расходов признается нарушением Единства кассы и дает основание для привлечения лиц, виновных в нарушении Единства кассы, к ответственности в дисциплинарном, а в подлежащих случаях — и в уголовном порядке (Пост. ЦИК и СНК СССР от 16 октября 1926 г; Собр. зак. 1926 г., ст. 559). Действию Единства кассы подчинен весь федеральный бюджет Союза ССР в его целом. Согласно постановлению ЦИК Союза ССР от 29 октября 1924 г. (Собр. узак. 1925 г., ст. 193) «исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза. Вся денежная наличность касс Наркомфина Союза и наркомфинов союзных республик — едина и является источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик» (ст. 3).
В октябре 1926 г. (16 окт.) последовало издание нового закона «о единстве кассы Союза ССР» (Собр. зак. Союза ССР 1925 г., ст. 559), которым вновь подтверждено, что все общегосударственные (общесоюзные и республиканские) доходы должны сосредоточиваться в приходо-расходных кассах НКФ или в учреждениях Госбанка.
Единство кассы применяется также и к местному бюджету, но на несколько иных началах. По общему правилу все местные налоги и сборы и всякого рода другие доходы, подлежащие зачислению в местные средства, сосредоточиваются в кассах НКФ. В тех случаях, когда принятие от плательщиков местных доходов предоставлено отделам исполкома (например, коммунальных доходов), последние обязаны вносить поступающие к ним суммы местных доходов б кассы НКФ и правом производства расходов непосредственно из своих касс не пользуются (ст. ст. 196 и 197 Положения о местных финансах РСФСР). Однако в особых условиях находятся волостные бюджеты. Средства волостных бюджетов сосредоточиваются в особых кассах при волостных исполнительных комитетах (волкассы). Кассы эти непосредственно в состав кассового аппарата НКФ не входят и самостоятельно производят расходы по волостному бюджету (Положение о фин.-налоговых частях вол. исполн. комитетов, 31 июля 1924 г., Собр. узак., ст. 672). Кроме того, в связи с дифференциациею местного бюджета губернии на отдельные бюджеты: губернский, уездный и т. д., устанавливается полная раздельность средств отдельных бюджетов, вследствие чего Единство кассы, в смысле концентрации средств бюджета в руках единого распорядителя, применяется только в пределах каждого самостоятельного местного бюджета в отдельности.
Финансовая энциклопедия, 1927 г.
Статья 38.2. Принцип единства кассы
Комментарий к статье 38.2
Тринадцатым и последним принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип единства кассы. Этот принцип отнесен к принципам бюджетной системы Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Рос-сийской Федерации», который дополнил Бюджетный кодекс Российской Федерации ст. 38.2.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы был предусмотрен и в ранее действовавшем законодательстве. Более того, упоминание принципа единства кассы в официальных документах встречается во времена Александра II. В период монархической России единство кассы обеспечивалось казначейством как подразделением Министерства финансов. Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» было установлено, что исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза ССР.
———————————
Лушин С.И. О «единстве кассы» (историческая справка) // Финансы. 2003. N 3. С. 65 — 67.
Ранее нормы, предусматривающие принцип единства кассы, также содержались в Бюджетном кодексе Российской Федерации, однако этот принцип не был включен в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, а со-держался в главе, регулирующей исполнение бюджетов. Принцип единства кассы был ранее расположен в главе, посвящен-ной исполнению бюджета, в связи с тем, что применяется именно на этой стадии бюджетного процесса, но с точки зрения законотворческой техники введение принципа единства кассы в перечень принципов бюджетной системы Российской Феде-рации является более логичным, поскольку это соответствует структуре действующего законодательства и облегчает его применение.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с норматив-ными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами террито-рии соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также опера-ций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Сущность принципа единства кассы заключается в том, что все бюджетные средства стекаются в одну «кассу», кото-рой является единый счет бюджета, и из него же расходуются. Принцип единства кассы можно также назвать принципом единого счета бюджета. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации среди практиков и ученых велась дискуссия по поводу понимания и внедрения на практике принципа единства кассы. Были сформулированы разные подходы в понимании данного принципа. Сторонники первого подхода считают, что единство кассы можно рассматривать не как один единственный счет бюджета, а как совокупность счетов, один из которых является основным, а другие второсте-пенными. Сторонники второго, более жесткого, подхода к пониманию принципа единства кассы рассматривают его только как один счет бюджета и считают, что данный принцип вводит запрет на открытие других счетов бюджета, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В настоящее время правоприменительная практика складывается так, что все доходы бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же производятся расходы бюджета, что подтверждает судебная практика.
———————————
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.03.2007 по делу N А26-3412/2006; Постановление ФАС По-волжского округа от 10.05.2005 N А12-33438/04-С40.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечает значимость организации работы по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него, а также надлежащего правового регулирования в данной сфере деятельности с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены два исключения из принципа единства кассы. Исключе-ние составляют:
— операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов го-сударственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муници-пальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Феде-рации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
— операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера-ции в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» было уточнено понятие принципа единства кассы, в том числе расширены пределы исключений из принципа единства кассы. Если раньше исключением являлись только опера-ции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законо-дательством Российской Федерации, то теперь это операции по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также были добавлены операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит широкий перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, которые подробно урегулированы в ст. 28 — 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принципы бюджетной системы Российской Федерации являются нормами-принципами, широко применяются на практике и представляют собой правила поведения, обязательные для исполнения субъектами бюджетных правоотношений.
Все указанные принципы являются основополагающими прикладными принципами бюджетной системы Российской Федерации и базируются на основных конституционных принципах, таких, как федеративное устройство Российской Феде-рации, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Принципы бюджетной системы Российской Федерации находятся в системной взаимосвязи друг с другом, зачастую один принцип вытекает из другого.
Принцип единства кассы является специальным принципом для стадии исполнения бюджета бюджетного процесса. В то же время единство кассы тесно связано с таким принципом построения бюджетной системы, как принцип единства бюджетной системы. Можно сказать, что через единство кассы, в числе прочего, реализуется единство бюджетной системы.
В науке финансового права известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство.
И.Х. Озеровым движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному понималось как восходящее, имеющее три этапа. На первом этапе создаются кассы по сбору доходов и совершению расходов по отдельным ведомствам, на втором этапе происходит централизация всех касс в руках одного ведомства - Министерства финансов, а на третьем, наиболее совершенном этапе, создается банковская система государственных касс.
В.А. Лебедевым отмечено, что важнейший теоретический вопрос относительно касс - это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Единство кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные Министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств налицо в казне государства, а это «много содействует безостановочному удовлетворению расходов». Замедление платежей, связанное с централизацией касс, «неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы». Прошло более столетия, однако к данной формулировке мало чего можно добавить. При этом в современных условиях господства безналичного денежного обращения и совершенных информационных технологий замедление платежей, связанное с введением единства кассы, незначительно.
Согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет.
Дефиниция принципа единства кассы в российском законодательстве была установлена в 2000 г. ст. 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), в соответствии с которой принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
При этом в соответствии со ст. 243 БК РФ запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, которые согласно ст. 244 БК РФ могут быть открыты только в Банке России. Статьей 155 БК РФ также установлено, что счета бюджетов обслуживает Банк России.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ), что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы.
Мировая практика и исторический опыт подтверждают преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве таких преимуществ можно назвать:
Единый счет. Сегодня принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. Можно утверждать, что принцип единого счета -- это более совершенный и развитый принцип единства кассы. В связи с этим следует упомянуть замечание М.И. Боголепова о том, что «центральные эмиссионные банки появились тогда, когда система казначейств и связанные с ней организации счетоводства и контроля были уже совершенно развиты и упрочены, например, система казначейства во Франции, которая насчитывает за собой более, чем 400-летнюю историю, а «Банк де Франс» был организован только в начале 19 столетия».
При этом не имеет значения, сколько банковских счетов открыто для исполнения бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых будет основным, а остальные - техническими (транзитными), не имеющими переходящего остатка. Единый счет может пониматься как система (совокупность) банковских счетов.
Рассмотрим в связи с этим кассовое устройство различных стран.
Образцом последовательной реализации принципа единства кассы можно назвать Францию, где все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Данное положение дел осталось неизменным и после принятия органического Закона от 1 августа 2001 года № 2001-692 «О финансовых законах». Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции. Территориальные подразделения Банка Франции обслуживают более 10 тыс. операционных (транзитных) счетов с обязательным режимом ежедневного перечисления остатка на центральный казначейский счет (сальдированием).
В Швеции каждому госучреждению открыто определенное число банковских счетов в государственной системе единого казначейского счета, и учреждение имеет к ним прямой доступ. Однако на таких счетах никогда не хранятся ликвидные средства, выплаты производятся и регистрируются через счета учреждений, но снимаются с основного счета бюджета.
Точно так же при исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы федерации принципиально проводятся через центральный счет федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном Министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс. Кассовые отделения и пункты выдачи авансов на руки могут быть созданы иными, помимо федерального министерства финансов, высшими федеральными органами по его разрешению, (пункт 4 параграфа 79 Положения о федеральном бюджете Федеративной республики Германия). Такие кассы имеются (около 1200 кассовых отделений, из них 250 за пределами ФРГ), что позволяет говорить об отступлении от принципа единства кассы. Данное отклонение сложилось исторически и обставлено рядом условий, ограничивающих компетенцию таких касс и устанавливающих периодическую их отчетность. Здесь можно говорить об исключении, подтверждающем общее правило.
Японский юрист Е.Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета. При этом в Японии такие функции, как: прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии 1949 г. Таким образом, Япония - один из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по исполнению бюджета выполняются банком, а не специальным органом исполнительной власти.
Современное состояние исполнения бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству), имеет максимальную свободу действий в условиях единства кассы. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельного открытия банковских счетов как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. И, тем не менее, все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии. Таким образом, в бюджетном процессе Австралии также реализован принцип единства кассы.
История единства кассы в России до 1917 года. Исполнение бюджета в России первоначально именовалось кассовым устройством. Эволюция исполнения государственного бюджета в России не всегда была позитивной, будучи тесно связанной с историей российского государства и историческим процессом вообще. Иллюстрацией служат воззрения на исторический процесс В.О. Ключевского о том что «исторический процесс никогда не рисовался Ключевскому в виде геометрического чертежа. Обилие противоречий в рисунке этого процесса служило для него лучшим доказательством верности этого рисунка».
Вплоть до XII в/ (до распада древнерусского государства) государственный бюджет Руси,был идентичен частной казне государя, т. е. государственные средства не обособлялись от частных средств князя, на усмотрение которого отдавалось совершение тех или иных государственных расходов. По выражению В.А. Лебедева, «в Древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего». Сохранялось такое положение вещей и в период феодальной раздробленности (XII-XIV вв.). Кассовое дело в эту эпоху фактически сводилось к хранению княжеских (государственных) средств специально назначаемым тиуном, под началом которого имелись казначеи, ключники и дьяки. Доходы собирались княжескими данниками и пошлинниками, которые везли собранное непосредственно в княжескую казну, подчиняясь напрямую князю. Надо сказать, что, несмотря на наивный (упрощенный) характер тогдашнего финансового хозяйства, исполнение бюджета имело высокую степень централизации и, в буквальном смысле слова, единую кассу (княжескую казну), куда собирались все доходы и откуда производились все расходы. «Кормление», осуществляемое княжескими посадниками на местах, не относилось к государственным доходам и расходам, так как государственные доходы и расходы полностью отождествлялись с княжеской казной.
В период XIV-XV вв. (Московский период) возникают «приказы», в числе которых: Приказ большой казны, Приказ большого прихода, которые ведали пошлинами и другими налогами, а также расходованием собираемых сумм на нужды государства, и Приказ счетных дел - тогдашний орган финансового контроля. Помимо перечисленных, существовало значительное число иных приказов, ведающих отдельными доходами и расходами государства. В приказы доходы доставлялись в определенные сроки сборщиками податей.
На местах государственными расходами ведали воеводы, а деньги хранились в Съезжей избе. Выдача средств из государственных касс на местах производились на основании царских указов и грамот, а больше - на основании собственных распоряжений воевод и в силу их наказов. Деньги, оставшиеся от удовлетворения местных потребностей, отсылались в Москву.
Одновременно, с середины XVI в. до середины XVII в., т.е. в период сословно-представительной монархии, уже неднозначным являлось отождествление царской казны и государственного бюджета. Императорским указом 1797 года «Учреждение об императорской фамилии», были образованы «удельные имения», отличные от имуществ государственных. Глава государства юридически более не рассматривался в качестве собственника государственных имуществ.
Таким образом, начиная с XIV в., можно говорить о децентрализации кассового устройства России.
Значимой для изучения эволюции кассового устройства в России является эпоха царствования Петра Великого (предшествующая периоду так называемой абсолютной монархии). Реформирование кассового устройства произошло в рамках губернской реформы Петра Великого, когда территория империи была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, а каждая губерния поделена на провинции во главе с воеводами. Управление государственными расходами и доходами на местах было возложено на земских камериров и находящихся в их ведении рентмейстеров (земских казначеев), непосредственно осуществлявших кассовые операции, т.е. прием, хранение и выдачу денежных сумм из государственной кассы (местного казначейства), именовавшейся рентереею. Камериры назначались Камер-коллегией, а надзор за их деятельностью осуществляли воеводы. В столице деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились централизованные расходы.
Однако, созданное Петром в области кассового устройства было уничтожено при его преемниках. В период царствования Екатерины Первой и Петра Второго должности камерира и рентмейстера были упразднены и их функции перешли к воеводам, и к в моменту воцарения Екатерины Второй в области государственного кассового устройства от реформ Петра Великого практически ничего не осталось.
касса единство финансовый бюджет
В 1773 г. в составе Сената была образована Экспедиция о государственных доходах, а в 1780 гг. на ее базе появились четыре отдельных экспедиции общего назначения о государственных доходах и расходах, фактически представлявшие собой канцелярию Генерал-прокурора по управлению финансами. Также в 1780 г. в С-Петербурге и Москве были учреждены казначейства для остаточных сумм и казначейства для штатных сумм, подчиненные начальнику Экспедиции о государственных доходах. На местах было осуществлено новое территориальное деление на губернии, уезды и волости. В каждой губернии, согласно Учреждению о губерниях, были учреждены казенные палаты.
Все «финансовое управление» на местах сосредотачивалось в казенных палатах. Во главе каждой казенной палаты стояли помощники губернаторов (вице-губернаторы). В штате казенных палат, в числе прочих, состояли губернские казначеи, каждый из которых являлся начальником отделения казначейства губернской казенной палаты. Учреждены были также и уездные казначейства для осуществления кассовых операций на местах, подчиненные непосредственно казенным палатам (либо находящиеся в структуре казенных плат). В литературе упоминается, что для высшего управления финансами предполагалось учредить должность государственного казначея, однако это было сделано только после 1862 г., до того функции государственного казначея исполнялись генерал-прокурором. По другим источникам, до 1862 г. главным казначеем по должности являлся начальник Экспедиции о государственных доходах, находящийся под надзором генерал-прокурора.
Вплоть до 1862 г. «кассы были децентрализованы». Более того, помимо несовершенства организации кассового дела, можно отметить полное отсутствие «бюджетной дисциплины». После Петра «финансовая отчетность все более падала. В 1748 г. Сенат с трудом добился от Камер-коллегии приходно-расходной ведомости за 1742 г.; но она оказалась несходной с прежде присланной по некоторым статьям на сумму до миллиона рублей. В 1749 г., чтобы добиться от той же коллегии ведомостей за 1743-1747 гг., Сенат пригрозил ее президенту и членам приставить к ним унтер-офицера с солдатами и не выпускать их из коллегии, пока не исправятся». Точно так же на местах «сенатский ревизор в 1726 г. находил вместо приходно-расходных книг валявшиеся записки на гнилых лоскутках и открывал непостижимые воровства и хищения казенных денег». В результате такого небрежения по отношению к кассовому делу (и в отношении государственных финансов вообще) «вышнее правление брело ощупью, по указаниям подчиненных, не умевших составить ни одной верной и отчетливой ведомости».
Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. (время царствования Александра Первого) на Министерство финансов была возложена обязанность составлять Штат общих государственных расходов и Генеральную ведомость о доходах на наступающий год и представлять их на утверждение Императору через Комитет министров. После утверждения бюджет (роспись общих государственных расходов и доходов) отсылался министром финансов государственному казначею для исполнения. Должность государственного казначея появилась одновременно с созданием Министерства финансов, и в ведении казначейства находились кассовые, контрольные и счетные (бухгалтерские) полномочия, в том числе и в казенных палатах. Департамент Государственного казначейства был учрежден формально только в 1821 г., войдя в состав Министерства финансов.
Недостаток в общей организации местного управления касался и кассового устройства на местах: новое Министерство финансов являлось «единоличным» учреждением, а перешедшая с прежних времен казенная палата сохраняла коллегиальный характер. Таким образом, губернский казначей получал двойное подчинение: функционально - Министерству финансов (государственному казначею), а организационно - губернской власти.
С вступлением на престол Александра Второго началась подготовка к новым реформам. Они затронули и кассовое устройство. В 1856 г. в Западную Европу был командирован Государственный контролер Валериан Александрович Татаринов для изучения системы государственной отчетности и контроля в странах континентальной Европы (Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии). По собственной инициативе он изучил устройство финансового управления касс и бюджета. На основании записок В.А. Татаринова генерал-контролер представил на высочайшее утверждение проект улучшений по разным отраслям финансового хозяйства. Для обсуждения проекта была создана специальная комиссия, которая выработала «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» от 22 мая 1862 г. (так называемые Общие сметные правила), которые действовали до утверждения 8 марта 1906 г. «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». На основании материалов В.А. Татаринова комиссия пришла к заключению о необходимости единства кассы. В результате была установлена система единства касс с 1864 г. в Санкт-петербургской губернии, а с 1866 г. - по всей России.
В литературе отмечается, что «коренное преобразование нашего кассового устройства вошло в состав общей реформы формального порядка государственных финансов, душою которой был государственный контролер В.А. Татаринов». До этого «ни начало единства фонда государственных доходов, ни начало единства кассы не были принципиально проведены в нашем кассовом устройстве. С применением этих последних двух начал и с учреждением Государственного банка (31 мая 1860 г.) получило действительное и систематическое применение и третье начало современного кассового устройства - начало соучастия банков в кассовой службе государства».
Единство кассы в Российской империи реализовывалось казначействами (и приходно-расходными кассами Министерства финансов). Форма участия Государственного банка в кассовой службе государства представляет собой роль хранителя денежных средств государства.
Территориальными органами ведомства Департамента государственного казначейства являлись после 1862 г. и вплоть до 1918 г.:
К органам, входившим в систему кассового устройства дореволюционной России, можно причислить также кассы специальных сборщиков, через которые отдельными ведомствами (не относящимися к Министерству финансов) осуществлялся сбор находящихся в их ведении доходов (например, таможенные платежи, некоторые виды пошлин). Суммы, собираемые таким кассами, регулярно перечислялись в местные казначейства по месту расположения касс.
Иногда (например, в г. Бодайбо Иркутской губернии или в поселке Юзовка Екатеринославской губернии) местные отделения Государственного банка функционировали вместо казначейств, при этом для контроля при данных отделениях Госбанка состояли бухгалтера казначейства с помощниками, непосредственно подчиненные казенной палате.
Местные казначейства и приходно-расходные кассы подчинялись казенным палатам, Главное казначейство - департаменту Государственного казначейства.
В круг операций, осуществляемых местными казначействами, входили:
Для выполнения данных функций входящие в систему касс учреждения вступали в правоотношения:
Кассовое устройство в советский период. Коренная ломка государственного устройства в 1917 г., как и во все иные подобные времена, пагубно отразилась на кассовом устройстве российского государственного бюджета. После событий 1917 г. в экономика России имела расстроенное денежное обращение и недействующий (разрушенный) финансовый аппарат.
После декабря 1917 г. было упразднено Главное казначейство, и для производства расходов кредиты открывались непосредственно на казенные палаты, которые возглавили назначенные местными Советами комиссары. Центральным ведомствам бюджетные средства выдавала центральная расходная касса, образованная при петербургском (позднее - при московском) казначействе. В литературе упоминается, что в январе 1918 г. были утверждены правила о советском бюджете, определившие порядок его составления и исполнения.
В связи с национализацией промышленности и акционерных обществ (в том числе банков), отпуск средств всем государственным предприятиям и учреждениям производился по утвержденной смете непосредственно из государственного бюджета, т. е. «кредитование фактически превратилось в разновидность бюджетного финансирования» Иначе говоря, пропала разница между операциями государственного казначейства и государственного банка.
В последующем произошло полное слияние казначейства с учреждениями вновь созданного путем объединения всех государственных кредитных учреждений Народного банка, при этом кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на Народный банк. Бывшее главное казначейство, существовавшее с 1 декабря 1918 г. под наименованием Центральной расходной кассы при государственном казначействе, было преобразовано в особое отделение Народного банка по обслуживанию центральных учреждений Республики.
В период военного коммунизма произошла полная натурализация бюджета, временно отпала необходимость в банковских услугах, в результате чего возник вопрос о целесообразности параллельного существования Народного банка и финансовых органов. Народный банк был упразднен, а его функции и аппарат отошли к вновь организованному Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомфина, в ведение которого входили операции, ранее выполняемые Народным банком. На местах все функции по исполнению государственного бюджета были сосредоточены в сметно-расчетных и кассовых учреждениях Наркомфина, образованных из бывших учреждений Народного банка и казначейств.
Следующий этап развития законодательства о кассовом устройстве соответствует началу так называемой новой экономической политики (НЭПа), когда десятый съезд коммунистической партии вынес решение пересмотреть в основе финансовую политику и «провести в советском порядке нужные реформы». 13 октября 1921 годы было утверждено Положение о Государственном банке РСФСР, на который было возложено «производство кассовых операций по исполнению росписи государственных доходов и расходов». Позже Госбанк РСФСР был преобразовали в Госбанк СССР, просуществовавший до 90-х гг. прошлого века.
После принятия постановления ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» исполнение госбюджета должно было осуществляться на основании принципа единства кассы. Это означало, что вся денежная наличность кассы Народного комиссариата финансов Союза ССР и народных комиссариатов финансов союзных республик едина и является источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик.
Э.Вайнштейном в работе «Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета» упоминается, что в течение 1925 года обсуждались два варианта развития кассовой системы. Первый в целом соответствовал порядку, существовавшему в дореволюционной России, когда роль казначейств выполняли бы кассовые учреждения Наркомфина (финорганы), а кассовая и оборотная наличность хранилась бы в Госбанке РСФСР. Второй вариант предусматривал переход на «банковскую систему кассового исполнения государственного бюджета с упразднением касс Наркомфина». Переход на банковскую систему исполнения бюджета планировался и в дореволюционной России.
В результате дискуссии был принят второй вариант, однако на тот момент Госбанк не был готов принять полностью на себя функции по кассовому исполнению госбюджета, что явилось основой для принятия ЦИК и СНК СССР 16 октября 1925 г. постановления «О единстве кассы Союза ССР», в соответствии с которым все общегосударственные доходы должны были сосредоточиться в приходно-расходных кассах Наркомфина СССР и учреждениях Госбанка СССР. Все учреждения под страхом дисциплинарной и уголовной ответственности их руководителей обязаны были полностью сдавать в кассы Госбанка СССР или в кассы Наркомфина СССР поступающие к ним суммы общегосударственных доходов не позднее следующего дня накопления до установленного предельного размера. Расходы состоящих на государственном бюджете организаций осуществлялись из касс Наркомфина посредством ассигновок, выписываемых распорядителями кредитов.
Позже вся денежная наличность была передана из касс Наркомфина в Госбанк СССР, который в конечном счете сосредоточил у себя всю работу по учету доходов и расходов госбюджета.
Работа по исполнению государственного бюджета в тот период была построена таким образом, что средства на расходы по союзному и республиканским бюджетам выдавались Госбанком СССР по открытым бюджетным кредитам. Позже, когда с ликвидацией коммерческого кредитования и вексельного обращения единственной формой безналичного оборота в СССР стали расчеты по счетам в Госбанке, его роль в исполнении государственного бюджета только возрастала. При этом финорганы выполняли в большой степени роль статистов, лишь получающих отчеты от учреждений Госбанка по исполнению госбюджета в целях администрирования тех или иных доходов (по уровням бюджетов).
С 1929 г. учреждения Госбанка открывали балансовый счет Наркомфина по бюджету СССР и счет Наркомфина по бюджету союзных республик, при этом операции по ним производились независимо от состояния данных счетов в отдельных местных учреждениях Госбанка СССР.
С 1934 г. были стандартизированы документы на открытие кредитов и строго определено их назначение:
Ответственность за исполнение госбюджета СССР как по доходам, так по расходам была возложена на Министерство финансов СССР, но при этом кассовое исполнение бюджетов осуществлялось соответствующими учреждениями Госбанка СССР.
Исполнение государственного бюджета СССР и исполнение входящих в его состав республиканских и иных бюджетов, характеризовалось высокой степенью централизации и последовательным соблюдением принципа единства кассы, от которого не было отступлений вплоть до 1990 г.
С 1990 года до настоящего времени. С принятием Закона СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР», Закона СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» начались изменении в области кассового исполнения государственного бюджета. Например, письмом Госбанка СССР от 31 августа 1990 г. № 320 «О внесении изменений в нормативные акты Госбанка СССР и их отмене» было разрешено открытие расчетных, текущих и бюджетных счетов предприятий и кооперативов в любом банке по месту их регистрации или в другом банке с согласия последнего. Законом СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 «О Государственном банке СССР» было установлено, что «Госбанк СССР и центральные банки республик осуществляют кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик через свои учреждения и коммерческие банки». То есть, с данного момента (начиная с 1990 г.) можно зафиксировать отказ от принципа единства кассы.
В дальнейшем, после распада Советского Союза, исчезновения государственного бюджета СССР и создания нового государства - Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации окончательно отошел от выполнения функций по исполнению бюджетов. Об этом, например, упоминается в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 2663-1 «О бюджетном послании Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации» и введении в действие Закона Российской Федерации «Об уточнении показателей бюджетной системы Российской Федерации на 1 квартал 1992 г.». В них отмечено, что Центральным банком Российской Федерации не обеспечено выполнение Закона Российской Федерации «О бюджетной системе Российской Федерации на 1 квартал 1992 года» в части, касающейся сохранения системы учета кассового исполнения бюджетов.
Таким образом, к середине 1992 г. исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации, что явилось прямым следствием несоблюдения принципа единства кассы. Любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открывать в любом коммерческом банке собственный расчетный счет для учета поступающих ему бюджетных средств. Операции, осуществляемые с бюджетными средствами на таких счетах, были непрозрачны и неподконтрольны Правительству Российской Федерации и Минфину России. Имели место несвоевременное зачисление доходов на счета Минфина России, отсутствие отчетности об их поступлении, масштабное нецелевое использование средств федерального бюджета, что объясняется коммерческим интересом банков максимально увеличить свой кредитный ресурс за счет средств бюджета и полным отсутствием контроля.
Закрепление Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», и, позже, Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов освободило местные (республиканские, краевые, областные) финорганы от контроля над своевременностью и полнотой зачисления доходов федерального бюджета, правильностью их использования.
Казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации. Новейшую историю принципа единства кассы в России следует отсчитывать от вступления в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статьей 215 БК РФ было введено легальное определение «казначейского исполнения бюджета», которое представляет собой организацию исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и денежными средствами бюджетных учреждений единственным уполномоченным органом исполнительной власти При этом специальный орган исполнительной власти, уполномоченный к исполнению бюджета, является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляет платежи со счетов бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений. Термин «казначейское исполнение бюджета» активно употребляется и в научной литературе.
На протяжении последних десяти лет банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому способу, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения находит поддержку, ибо свежа в памяти провальная политика начала 90-х гг., когда исполнение бюджета бюджетными учреждениями осуществлялось самостоятельно на расчетных счетах, открываемых ими в коммерческих банках. Схема, существовавшая при такой организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел ни кассового резерва, ни информации об остатков на счетах.
Изложенный опыт породил мнение о негативности банковского способа исполнения бюджета. Однако, такое мнение оспоримо, ибо участие банков при исполнении бюджета неизбежно. Разделение исполнения бюджета на два полярных типа - казначейское и банковское, своим основанием имеет такой ненадежный критерий, как наименование органа, уполномоченного к кассовому исполнению бюджета. В конкретном публично-территориальном образовании вполне возможно существование органа, именуемого «казначейством», что не влечет необходимость называть исполнение бюджета данного публично-территориального образования «казначейским».
Таким образом, термин «казначейское исполнение бюджета» следует употреблять как имя собственное, т. е. как наименование только той уникальной совокупности правоотношений, которые сложились при исполнении бюджетов в Российской Федерации
Итак, эволюция законодательства об исполнении российского государственного бюджета не является линейной и поступательной. Всю историю развития законодательства о кассовом устройстве российского государственного бюджета можно разбить на три укрупненных и достаточно самостоятельных этапа. Сначала они характеризуются полной децентрализацией и отсутствием системы, урегулированной нормативными правовыми актами. По окончании каждого этапа принцип единства кассы закрепляется в нормативных правовых актах и последовательно реализуется. Одновременно с принципом единства кассы присутствует четко выраженная тенденция перевода всех средств государственного бюджета на хранение в государственный банк.
Первый этап (до начала XX в.) начинается с приказной системы государственного устройства, существовавшей до XVII в., и, после реформ 1802 г и 1862 г. и к началу XX в/ заканчивается тем, что существует система казначейств, осуществляющих совместно с Государственным банком кассовое исполнение государственного бюджета на основе принципа единства кассы. Было принято решение о банковском исполнении государственного бюджета, существовало четкое разделение между кассовыми (у казначейства и Госбанка) и распорядительными (у министерств и всех иных государственных учреждений) полномочиями при исполнении государственного бюджета.
Второй этап (с 1917 г. по 1990 г) характеризуется беспорядками в финансовой сфере по итогам революций 1917 г. Однако, приблизительно через десять лет (1927-28 гг) принято решение о создании Государственного банка РСФСР, на который легли полномочия по кассовому исполнению государственного бюджета, был утвержден на самом высоком уровне принцип единства кассы, исполняемый вплоть до начала 1990-х гг.
На третьем этапе (с 1990 по настоящее время) многократно продекларированный ранее принцип единства кассы был полностью проигнорирован при принятии решения о возможности обслуживания счетов бюджетов коммерческими банками. ЦБ РФ полностью устранился от функций по исполнению бюджетов, что соответствовало состоянию дел, существовавшему в сфере исполнения государственного бюджета после 1917 г. Но, опять спустя десятилетие (2000 - 2002 гг.), вновь законодательно утвержден и реализуется принцип единства кассы, счета по учету бюджетных средств переводятся в ЦБ РФ, Федеральное казначейство в части кассового исполнения бюджетов все больше сближается по функциям с бывшим Госбанком СССР.
